03-GL

“A verdade é algo obxectivo, independente da intención e do estado de conciencia de quen a enuncia”

Don Catalino, hombre sabio, Unamuno, 1915

Resumo: A Directiva de protección dos denunciantes está chamada a decantar a balanza definitivamente en favor dos informantes de actividades irregulares e rematar, polo menos xuridicamente, coa visión negativa do delator ou soprón. Para que esta transformación xurídica se traslade á cultura cívica, é imprescindible analizar os principais problemas axiolóxicos derivados do acto de denunciar: a natureza do deber moral, os conflitos de valores subxacentes, a vinculación coa liberdade de expresión, as controversias sobre a boa fe, o anonimato e as recompensas, ou a lexitimidade moral das medidas de protección do denunciante.

Palabras clave: Denunciante, denuncia anónima, deber moral, axioloxía, boa fe.

Resumen: La Directiva de protección de los denunciantes está llamada a decantar la balanza definitivamente en favor de los informantes de actividades irregulares y terminar, al menos jurídicamente, con la visión negativa del delator o soplón. Para que esta transformación jurídica se traslade a la cultura cívica, es imprescindible analizar los principales problemas axiológicos derivados del acto de denunciar: la naturaleza del deber moral, los conflictos de valores subyacentes, la vinculación con la libertad de expresión, las controversias sobre la buena fe, el anonimato y las recompensas, o la legitimidad moral de las medidas de protección del denunciante.

Palabras clave: Denunciante, denuncia anónima, deber moral, axiología, buena fe.

Abstract: Directive on Whistleblower Protection is definitely aimed at tipping the balance in favour of those reporting irregular activities and end –at the least legally– with the negative view of the informer or snitch. In order to make this legal transformation part of the civic culture, it is essential to analyse the main axiological problems arising from the act of reporting, such as the nature of moral duty, the conflicts of underlying values, the connection with freedom of expression, the controversy about good faith, anonymity and rewards, or the moral legitimacy of whistleblowing protection measures.

Key words: Whistleblower, anonymous complaint, moral duty, axiology, good faith.

Sumario: 1 Introdución. 2 Marco axiolóxico da Directiva de protección do denunciante. 2.1 A denuncia como categórico deber moral ou coactivo deber xurídico. 2.2 O drama axiolóxico do denunciante ante os conflitos de valores éticos. 2.3 A denuncia como dereito á liberdade de expresión fronte ao deber de confidencialidade laboral. 3 Status axiolóxico na Directiva de protección do denunciante. 3.1 A distinción moral e as diferenzas xurídicas entre o denunciante de boa e mala fe. 3.2 Os prexuízos morais ante a denuncia anónima ou confidencial. 3.3 As reticencias morais ante os programas de premiación dos denunciantes lucrativos ou infractores. 4 Análise das figuras con roles axiolóxicos presuntamente negativos na Directiva de protección do denunciante. 4.1 A protección do denunciado fronte ao iracundo ou cobizoso denunciante difamador. 4.2 O denunciado e os seus sorprendentes coadxuvantes como figuras encargadas de represaliar o denunciante. 4.3 O difícil dobre rol das institucións vinculadas coa protección e persecución do denunciante. 5 Excurso final: o dobre escudo axiolóxico da Directiva de protección do denunciante. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓN

A denuncia suscita unha forte controversia moral entre os que consideran o informante un denigrante delator e aqueles para quen constitúe un exemplo cívico. A Directiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeo e do Consello, do 23 de outubro de 2019, relativa á protección das persoas que informen sobre infraccións do dereito da Unión (en diante Directiva 2019/1937 ou DPI), decántase indubidablemente en favor dos comunicantes de feitos ilícitos1. Non obstante, este reforzamento legal non logrará cumprir os seus obxectivos se non se descarta o tradicional receo cidadán “ata fomentar un contorno positivo e de confianza no cal a denuncia de infraccións sexa parte recoñecida da cultura empresarial” (Ditame 4/2018, do 26 de setembro de 2018, do Tribunal de Contas Europeo).

Neste traballo analízanse os valores e antivalores en xogo na norma comunitaria e destácanse as vantaxes axiolóxicas de reforzar a figura do denunciante. O fin último é dotalo dun status moral que reforce a plena aceptación social, á par que se subliña o rexeitamento que deben sufrir os que opten pola mentira ou a represalia.

2 MARCO AXIOLÓXICO DA DIRECTIVA DE PROTECCIÓN DO DENUNCIANTE

2.1 A denuncia como categórico deber moral ou coactivo deber xurídico

Nas súas intervencións públicas, Ana Garrido, denunciante no caso Gürtel, relata como os seus pais lle preguntan, preocupados pola presión que sofre, por que asumiu o risco de denunciar. Ante iso, o que sempre responde é que só está a actuar conforme os valores que lle inculcaran.

Esta reflexión non pode ser máis conforme co sistema normativo de valores, pois a denuncia apela aos principios morais de xustiza (“darlle a cada un o seu”) e respecto (“non danar a ninguén”). En primeiro lugar, o bo denunciante é un home xusto que colabora no cumprimento das normas sociais, pois, como ensinou Sócrates, a obediencia ás leis debe ser prioritaria. Mais a xustiza social precisa vincularse a un valor de respecto que lle sirva de fundamento2, como é o acatamento do sistema democrático portador da vontade xeral. Pode dicirse que quen incumpre a obriga moral de denuncia incorre nunha dobre falta ética: móstrase insolidario coa sociedade e irrespectuoso coa democracia.

Figura 1. Marco axiolóxico de deber moral de denuncia

Fonte: elaboración propia.

Seguindo a ética do discurso, a xustiza e o respecto conforman o marco da comunidade política que precisa de boas leis e institucións e de bos cidadáns contribuíntes ao ben común. E, igual que no mito da Grecia participativa, hai que aceptar que “as liberdades se conquistan e supoñen asumir responsabilidades”3. En primeira instancia, o deber de solidariedade social de denunciar, polo menos, as infraccións máis groseiras de convivencia. A este deber comunitario agréganse o deber de solidariedade institucional dos funcionarios, e empregados en xeral, cara á súa entidade, así como o deber de solidariedade profesional de velar polas exixencias da respectiva profesión.

Figura 2. Cóctel axiolóxico de deber moral de denuncia

Fonte: elaboración propia.

A Guía da ONU (2016) advirte que a imposición deste deber pode producir o efecto paradoxal de centrar os esforzos en descubrir quen gardou silencio en lugar de investigar os feitos fraudulentos. Nesta liña, a Directiva 2019/1937 non impón un deber de comunicación imperativo, senón o “establecemento de normas mínimas comúns que proporcionen un elevado nivel de protección das persoas que informen sobre infraccións do dereito da Unión” (art. 1).

Polo tanto, será potestativo para os ordenamentos nacionais configurar a denuncia como un dereito, un deber ou gardar silencio ao respecto, recordando que, “aínda que sexa moi amplo, non todo o eticamente debido nas relacións interpersoais debe ser conformado como dereito, coa conseguinte exixibilidade coercible”4. Cómpre asumir que a norma xurídica, aínda en forma de soft law, “malia poder orientar e condicionar a conduta, non é un mecanismo idóneo para transformar a virtude pública”5.

No ordenamento xurídico español é tradicional o deber de denuncia dos delitos imposto ao conxunto dos cidadáns (arts. 259 e 264 da Lei de axuizamento criminal –LACr–) e a determinados profesionais (art. 262 LACr). Ademais, os ordenamentos sectoriais impoñen deberes específicos de colaboración, como por exemplo o artigo 48.4 da Lei 10/2010, do 28 de abril, de prevención do branqueo de capitais e do financiamento do terrorismo, que se decanta en favor da denuncia como dereito dos cidadáns e deber dos empregados públicos6.

Pola contra, con carácter xeral non se establece un deber de denuncia nin dos cidadáns, nin das persoas vinculadas coas entidades afectadas7. Non obstante, si se ditaron normas de moi diverso rango que impoñen obrigas específicas de comunicar actos ilícitos. A xeito de exemplo, no campo do control interno financeiro público, cando se aprecien presuntos feitos constitutivos de infracción administrativa, contable ou penal, deberase dar traslado á autoridade competente (art. 4 do Real decreto 2188/1995, do 28 de decembro, polo que se desenvolve o réxime do control interno exercido pola IXAE).

En todo caso, cabe asumir a recomendación de Garrido8 de “que resultaría dunha relativa sinxeleza que, na tramitación dos expedientes, os empregados públicos dispuxesen dunha ferramenta que lles permitise, ante unha sospeita máis ou menos fundada de ilegalidade, póla en coñecemento da autoridade competente sen a necesidade de acudir á figura da denuncia”.

2.2 O drama axiolóxico do denunciante ante os conflitos de valores éticos

Nas súas manifestacións públicas, Gracia Ballesteros, informante no caso Acuamed, describe con precisión o proceso de represalias que comeza no contorno de traballo (fase de represalias laborais) con presións corteses, que se transforman en ameazas profesionais, ata ser afastado de toda responsabilidade. Se finalmente se denuncia, ponse en marcha a fase de represalias xudiciais, que poden incluír despedimentos laborais concatenados, querelas criminais por delitos que oscilan desde a revelación de segredos ata o acoso sexual e mesmo cuantiosas demandas civís por presuntos atentados ao honor e á intimidade. Neste proceso cabe engadir unha terceira fase de represalias físicas, afortunadamente pouco común no noso país, pero non por iso inexistente, polo menos en forma de ameaza velada. En definitiva, como recolleu o Consello de Europa9, “Cando isto sucede, a atención céntrase principal ou unicamente no denunciante, amoestando ou sancionando o individuo por ‘romper filas’ en lugar de examinar e abordar a información reportada ou divulgada.

Polo tanto, ante o deber moral teoricamente indubidable de denunciar, atópase un tamén valioso temor ás represalias que afecta á suficiencia para manter un digno nivel de vida ou á conservación da integridade psíquica ou física. En segunda instancia, o conflito de valores enfronta o aspirante a denunciante co deber de lealdade cara ao contorno corporativo, pois pode provocarlles graves consecuencias aos compañeiros e á propia empresa. En especial, o alertador que se atopa suxeito ao poder de dominio da organización asume un alto risco de sufrir represalias laborais e económicas, así como de ser reputado de desleal e traidor10. Non se debe esquecer que a denuncia “é un acto destinado a cambiar as decisións tomadas” por actores máis poderosos”11.

Figura 3. Marco axiolóxico do conflito de valores do denunciante

Fonte: elaboración propia.

Como advirte Méndez12, a resolución deste drama ético non é sinxela, pois non existen regras axiolóxicas únicas sobre os casos concretos. Pero si é conveniente advertir da licitude moral de decantarse polo silencio, cando os outros valores en xogo sexan suficientemente importantes. Así o facilita mesmo o Código penal ao eximir impúberes, os que non gocen do pleno uso da razón, familiares ata segundo grao e avogados amparados polo segredo profesional (arts. 260, 261 e 263 LACr).

Non obstante, hai que partir do citado principio de que a denuncia de infraccións normativas lle reporta un importante beneficio á sociedade, polo que resulta preciso cooperar no seu exercicio. Para iso, persoalmente débese acudir aos valores de autodominio13 propios da temperanza, que permiten discernir a xustiza da vinganza, e a valentía exercida no difícil punto medio entre a temeridade e a covardía. Desde o plano social, débese transformar os denunciantes, como sucede nos países anglosaxóns14, desde a condición de delatores á categoría de heroes cívicos. E xuridicamente débese ofrecer protección persoal aos que dan o paso valente de informar de malas prácticas e aos seus coadxuvantes, tal como se establece na esfera penal na Lei orgánica 19/1994, do 23 de decembro, de protección a testemuñas e peritos en causas criminais. En definitiva, “é importante, xa que logo, sacar a palabra whistleblowing do escuro terreo pexorativo en que se meteu nalgúns países, para devolverlle a imaxe virtuosa das súas orixes”15.

Figura 4. Cóctel axiolóxico de protección do denunciante

Fonte: elaboración propia.

Como recoñeceu o Consello de Europa16, ante os países que observan nos informantes deslealdade fronte á organización ou reminiscencias de oprobios de réximes ditatoriais ou dominacións estranxeiras, as leis de protección deben facilitar unha alternativa á difícil decisión da denuncia ou o silencio. A raíz da resposta xurídica debe decantar a balanza en favor da presentación de denuncias mediante a agregación de medidas de equidade.

Fronte á tendencia a penalizar toda actitude antisocial, a resposta non incidiu no marco criminal17. Neste sentido, a Directiva 2019/1937 establece un amplo catálogo de medidas que se estruturan en cinco grandes bloques:

a) Prohibición de represalias (art. 19), para reverter os actos daniños contra o denunciante, como acoso laboral, despedimentos, danos reputacionais ou revelacións médicas ou psiquiátricas.

b) Medidas de apoio (art. 20) para o exercicio da denuncia, como asesoramento, asistencia xurídica ou psicolóxica, proporcionadas por “un centro de información ou por unha autoridade administrativa única e independente claramente identificada”.

c) Medidas de protección fronte ás represalias (art. 21) en forma de exención de responsabilidades por revelación de segredos, acceso á información e outros delitos, inversión da carga da proba nos procedementos polos prexuízos sufridos, medidas provisionais nos procedementos xudiciais e indemnización de danos e perdas.

d) Sancións (art. 23) contra os autores das represalias.

e) Prohibición de renuncia aos dereitos e vías de recurso (art. 24), mesmo por remisión ao sometemento a arbitraxe.

2.3 A denuncia como dereito á liberdade de expresión fronte ao deber de confidencialidade laboral

En 2014 o tenente Luis Gonzalo Segura, exercendo o dereito á liberdade de expresión, publicou o libro Un paso al frente e realizou declaracións denunciando corruptelas e malas prácticas enquistadas no estamento militar. A reacción institucional foi imporlle sancións por indisciplina e insubordinación, lembrando as especiais limitacións do dereito de opinión na esfera militar, que desembocaron en 2015 nun expediente de expulsión, o cal foi ratificado polo Tribunal Supremo.

Este caso mostra un novo conflito de valores no exercicio da denuncia pública. Por unha parte, o dereito democrático de manifestar publicamente a opinión sen máis obstáculos que os establecidos nas leis, recoñecido constitucionalmente e avalado polo artigo 19 da Declaración Universal dos Dereitos Humanos. Por outra, no contexto laboral, o principio romanista pacta sunt servanda, que establece un rigoroso deber de lealdade que impide a difusión de información sobre a empresa.

Cómpre recordar que, desde a perspectiva axiolóxica, os pactos non resultarán lícitos se supoñen o incumprimento de valores máis fortes e básicos18. En consecuencia, por unha banda, o xusto deber de confidencialidade laboral pode obviarse cando estea en xogo o dereito humano máis básico de liberdade de expresión como garantía de regras democráticas. En cambio, debe priorizarse a obriga de reserva ou segredo cando se deban protexer valores máis primordiais que o dereito de opinión, como pode ser a saúde ou a seguridade. Como afirmaba Stuart Mill19 no seu ensaio Sobre a liberdade, “o único fin polo cal é xustificable que a humanidade, individual ou colectivamente, se entremeta na liberdade de acción dun calquera dos seus membros é a propia protección”.

Figura 5. Marco axiolóxico do conflito de valores da denuncia como liberdade de expresión

Fonte: elaboración propia.

A Guía da ONU20 incidiu no conflito que angustia os empregados entre o deber de denuncia e os deberes de lealdade e confidencialidade, recomendando que se proporcione a suficiente seguridade xurídica. Pola súa parte, o Consello de Europa21 recoñece a contribución da denuncia á accountability e á transparencia democrática, así como a vinculación directa coa liberdade de expresión e de conciencia.

No mesmo sentido, a Directiva 2019/1937 declara que “as persoas que comunican información sobre ameazas ou prexuízos para o interese público obtida no marco das súas actividades laborais fan uso do seu dereito á liberdade de expresión” (considerando 31). En concreto, resulta aplicable tanto o dereito a recibir e comunicar informacións como o exercicio da liberdade e o pluralismo informativo. Polo tanto, na interpretación da Directiva será directamente aplicable a xurisprudencia do Tribunal Europeo de Dereitos Humanos (TEDH) nesta materia.

Ademais, a protección do denunciante como dereito vinculado á liberdade de expresión afecta tanto ás denuncias internas e denuncias externas “como ás persoas que poñen a dita información á disposición do público, por exemplo, directamente a través de plataformas web ou de redes sociais, ou a medios de comunicación, cargos electos, organizacións da sociedade civil, sindicatos ou organizacións profesionais e empresariais” (considerando 45 DPI).

En contrapartida, o artigo 3 DPI recoñece as incompatibilidades que o dereito á liberdade de expresión pode atopar con outras ramas do ordenamento xurídico, como:

a) As normas específicas de denuncia establecidas no dereito da Unión.

b) O dereito dos Estados membros sobre a seguridade nacional e, en especial, sobre contratación pública vinculadas á defensa e a seguridade.

c) O dereito da Unión ou nacional relativo:

١. á protección de información clasificada;

2. á protección do segredo profesional dos médicos e avogados;

3. ao segredo das deliberacións xudiciais;

4. ás normas de axuizamento criminal.

d) A protección dos traballadores nas relacións cos seus representantes, sindicatos ou interlocutores sociais.

Non obstante, os ordenamentos xurídicos recoñecen a prioridade do deber de confidencialidade en ámbitos como o segredo comercial ou o segredo das relacións avogado/cliente, chegando a considerarse delitos de revelación de segredos determinadas comunicacións realizadas por funcionarios, empregados e profesionais (arts. 198 e 199 do Código penal). Por iso, o artigo 21 DPI exime de responsabilidades os denunciantes que, coas limitacións sinaladas no artigo 3 DPI, actúan razoablemente na necesidade da revelación nos seguintes casos:

a) A restrición de revelación de información.

b) A revelación de segredos comerciais, sempre que non afecte a cuestións vinculadas coa seguridade.

c) A difamación, violación de dereitos de autor, vulneración de segredo, infracción de normas de protección de datos, revelación de segredos comerciais ou solicitudes laborais.

3 STATUS AXIOLÓXICO NA DIRECTIVA DE PROTECCIÓN DO DENUNCIANTE

3.1 A distinción moral e as diferenzas xurídicas entre o denunciante de boa e mala fe

No caso de Hervé Falciani acusouse o denunciante de actuar baixo fins espurios para desacreditar as investigacións sobre fraude fiscal que se abriron nos Estados Unidos, Francia e España. Mesmo as autoridades xudiciais suízas declararon probado o intento de sacar partido económico da información obtida. Pola contra, a Audiencia Nacional, en Sentenza do 15 de abril de 2015, puxo en dúbida esta circunstancia e rexeitou a extradición ao non estar protexido en España o segredo bancario nin amparar o segredo comercial a ocultación de actividades irregulares. Ante estas informacións contraditorias, a opinión pública atópase confusa sen saber se considerar o Sr. Falciani un heroe da loita contra a fraude ou un vilán interesado en gañar diñeiro e fama mediante prácticas arteiras.

Desde a perspectiva moral, cómpre argumentar primeiramente que actuar con mala fe, aínda que o resultado sexa positivo, é sempre un acto que contravén a obriga de autodominio das paixóns exixible ao ser humano, tal como recomendaba a sofrósina grega instando á sensatez e á moderación. Debe recorrerse de novo á alegoría do auriga de Platón, que coloca o home ante un carro tirado polas paixóns representadas polos cabalos cegos e desbocados do appetitus concupiscibilis e o appetitus irascibilis, que deben dirixirse cara á consecución de obxectivos moralmente valiosos.

No entanto, esta censura moral non supón que, se o feito desvelado é certo e fraudulento, o acto de denunciar non deba ser considerado valioso. No conflito de valores, o desvalor da mala fe queda postergado pola valiosidade da notitia criminis como contribución ao respecto cara á convivencia social e á reparación dos actos inxustos.

Sen dúbida, o fearless speech a que fai referencia Foucault22, en correlación co concepto de parresia grego de actuar con franqueza e sen medo, alcanza a máis alta dignidade no mundo dos valores. Non obstante, a consideración de heroe ou bo exemplo social xa non remite ao terreo da ética, senón a un chanzo superior, que abandona o deber ser obrigatorio, e que é propio dos valores espirituais da nobreza ou a abnegación. A atribución ao denunciante malicioso da condición de heroe ou vilán será un debate social en que cada cidadán tomará partido crítico, sen esquecer nunca os valores formais da prudencia e a temperanza.

Figura 6. Marco axiolóxico do conflito de valores entre o denunciante de boa e mala fe

Fonte: elaboración propia.

O TEDH decantouse por entender que a boa fe do denunciante resulta da actuación desinteresada en defensa do interese público, pero, como advirte Bachmaier23, o deslinde da motivación non resulta sempre doado, pois moi posiblemente se presenten interconectadas as razóns altruístas e interesadas. Neste sentido, o artigo 33 da Convención das Nacións Unidas contra a Corrupción vincula a boa fe ao dereito de protección ao denunciante, pero, como anotou a Guía da ONU24, o termo debe entenderse como honestidade da información e non vincularse a motivacións persoais.

Para evitar a difícil valoración deste conflito de intereses, o Consello de Europa25 excluíu o requisito da boa fe nas súas recomendacións. Dando un paso máis, o Ditame 4/2018 do Tribunal de Contas Europeo recoñeceu a prioridade do interese público da información recibida, polo que non se debe denegar a protección polas motivacións subxectivas.

A Directiva 2019/1937 tomou partido por entender que os bens prioritariamente protexidos son o ben común e a liberdade de expresión. Por iso, establece un concepto moralmente aséptico de denunciante como “unha persoa física que comunica ou revela publicamente información sobre infraccións obtida no contexto das súas actividades laborais” (art. 5.7 DPI).

No ámbito da protección, tampouco se diferencia baseándose na intencionalidade e unicamente se exixen condicións de veracidade e emprego das axeitadas canles de comunicación (art. 6 Directiva DPI). Como afirma Garrido26, cómpre “comprender que o rexeitamento se dirixe sobre todo cara ás denuncias falsas e non contra aqueles que obran de xeito convincente, aínda que actúen impulsados pola aversión que senten cara á persoa a que vai dirixida a denuncia”.

Aínda que cabería adecuar o estatuto do denunciante ás diversas circunstancias de infractor, vítima, testemuña ou simple cidadán27, a norma comunitaria non realiza distincións. Pola contra, si lle recoñece consecuencias ao denunciante de mala fe inveraz en forma de sancións a adoptar polos Estados membros (art. 23.2 DPI). Non obstante, como atinadamente advirte28, nun contorno global onde as denuncias de mala fe poden interferir no debate político de forma espuria, a aplicación da directiva debería reflexionar sobre a protección dos denunciantes maliciosos.

3.2 Os prexuízos morais ante a denuncia anónima ou confidencial

O caso Watergate supuxo a ruptura entre a tradicional desconfianza cara ao denunciante anónimo e a valoración social de quen opta por saír das rutas predefinidas das relacións de confianza corporativa e persoal. No escándalo político norteamericano dos anos 70 a prensa mostrou información sobre malas prácticas gobernamentais que acabaron, como feito máis relevante, coa dimisión do presidente Richard Nixon. As fontes xornalísticas non serían desveladas completamente ata 33 anos despois, en que se confirmou que o director asociado do FBI, W. Mark Felt, facilitara información confidencial aos reporteiros do Washington Post.

Tradicionalmente considerouse que o deber de lealdade nas relacións persoais e profesionais resultaba prioritario. Polo tanto, ante o coñecemento dun acto ilícito xurdía o deber moral e xurídico de comunicalo polas canles regulamentarias, aínda que puidese implicar serias consecuencias persoais. Nestes casos prodúcese un dificilmente realizable desiderátum moral que antepón a lealdade corporativa fronte á seguridade persoal e a veracidade en defensa do ben común, que son valores máis básicos e prioritarios.

Un segundo desvalor imputado con asiduidade ao denunciante reservado é a covardía por non se atrever a actuar “a cara descuberta”. A realidade demostrou que a quen se ampara na discreción tamén cabe cualificalo de heroe social, porque asume un serio risco de que as sospeitas finalmente se dirixan cara a el. Como sinala Méndez29, adóitase confundir o valor ético de dicir a verdade, que permite o secretismo ante o temor da inxustiza, co valor de natureza espiritual da sinceridade, que pode outorgarse liberrimamente por quen estea disposto a asumir as consecuencias derivadas da heroicidade.

Por último, hai un terceiro argumento que cuestiona a aceptación moral e social da confidencialidade. A reserva persoal atentaría contra o dereito de defensa, porque dificilmente cabe contradicir as acusacións dun descoñecido. Neste aspecto a xurisprudencia fixo un importante labor para equilibrar os dous intereses: por unha parte, atrasando a desvelación da identidade ata que resulta imprescindible en xuízo e, por outra, denegándoa cando a acusación se basea exclusivamente nas probas documentais achegadas, sen que sexa relevante o seu testemuño.

Figura 7. Marco axiolóxico do conflito de valores entre a denuncia anónima ou confidencial

Fonte: elaboración propia.

Como afirma a Guía da ONU30, “Os denunciantes non son traidores, senón persoas valentes que prefiren actuar contra os abusos de que se decatan en lugar de optar pola vía doada e quedar calados”. Neste sentido, o Consello de Europa31 considera necesario facilitar a revelación de información en casos de interese público garantindo o asesoramento gratuíto e confidencial. Anticipadamente, o Informe Nolan32 diagnosticaba que a loita contra as malas prácticas administrativas se entorpecería se o funcionario se identifica ante o superior de quen depende a súa traxectoria profesional.

A norma comunitaria deixoulles expresamente liberdade aos Estados membros para aceptar ou non as denuncias anónimas, a expensas das obrigas xa establecidas polo dereito da Unión (art. 6.2 DPI). Non obstante, o denunciante anónimo terá dereito, seguindo criterios éticos de xustiza, ás medidas de protección no momento en que se desvele a súa identidade (art. 6.3 DPI).

3.3 As reticencias morais ante os programas de premiación dos denunciantes lucrativos ou infractores

En 2019, a CNMC sancionou, con máis de ١٠٠ millóns de euros, un cártel de empresas de electrificación que actuaba sobre os contratos públicos de infraestruturas do Adif e Renfe. A orixe é unha denuncia de ALSTOM, S.A., que achegou probas das infraccións e que se acolleu ao programa de clemencia da Lei 15/2007, de defensa da competencia. Con este expediente desarticulouse unha práctica colusoria presuntamente operativa desde 2002 e que influíra en adxudicacións públicas superiores a 1.000 millóns de euros.

Como se demostra, premiar o denunciante interesado, ben mediante programas de clemencia ou benevolencia aos involucrados nas tramas infractoras (denunciante infractor) ou ben retribuíndo o denunciante, mesmo aínda que se trate de cazarrecompensas (denunciante lucrativo), pode destapar asuntos descoñecidos pola inspección e o control. Non obstante, a crítica axiolóxica ante os programas de premiación é se resulta moralmente aceptable recompensar a quen actúa movido por intereses económicos.

Ante o denominado denunciante lucrativo, non existe realmente ningún problema ético de respectabilidade ou xustiza cando na obtención das probas non se produciron extralimitacións xurídicas. Si cabería un reproche ético cando o comunicador actuase movido pola avaricia ou a cobiza, pero en ningún caso isto restaría valor social á denuncia realizada. Os ordenamentos xurídicos tenden a sancionar os actos inxustos e, se se ateñen ás regras de equidade, deixan ao campo da moral individual as infraccións dos valores de autodominio. O importante, como asevera o aforismo aristotélico, é que finalmente o verdadeiro se discirna en afirmar o que é e negar o que non é.

Un problema máis complexo presenta a exención total ou parcial de castigo ao denunciante infractor, pois as regras de equidade rómpense con respecto ao resto de transgresores. Nestes casos cabe argumentar que non só eticamente, senón tamén xuridicamente, xa se valora de forma positiva o arrepentimento espontáneo. De novo hai que recorrer a Aristóteles e recordar que a virtude se adquire mediante o hábito de repetir o ben, polo que o paso de transgresor oculto a infractor arrepentido pode eticamente ser recompensado.

Para dilucidar o conflito de valores entre o ben común e a xustiza, habería que aterse aos intereses en xogo. No caso que encabeza este parágrafo, cabe estimar que o cesamento dos importantes danos á facenda pública é máis valioso que o castigo do denunciante infractor. Pola contra, ante a alternativa de perdoarlle a un asasino arrepentido, a exoneración absoluta resultaría seguramente inxusta, polo que os ordenamentos xurídicos só adoitan aceptar unha rebaixa do grao da pena. En definitiva, trátase de atopar o consenso xusto entre os intereses das autoridades públicas e as partes acusadas33.

Figura 8. Marco axiolóxico do conflito de valores entre a denuncia e as recompensas

Fonte: elaboración propia.

Como recolle a Guía da ONU34, os críticos consideran que este modelo se asemella a un intercambio mercantil afastado da liberdade de expresión ou do interese xeral, malia o cal recomenda recoñecer os sistemas de recompensas como ferramenta agregada na protección dos denunciantes. En todo caso, precísase, como conclúe Fernández González35, “unha pedagoxía e un cambio cultural que provoque na sociedade unha indignación maior fronte aos delitos de corrupción, pois desta forma aqueles denunciantes non só serán vistos como os ‘gardiáns da norma’, senón moi probablemente fará efecto contaxio en comportamentos cívicos de denuncia ás irregularidades de que somos testemuñas cos bens públicos. Se temos en conta o anterior, os incentivos económicos serán probablemente innecesarios”.

Como afirma Mercadé36, participante na proposta de directiva presentada pola Dirección Xeral de Xustiza da Comisión Europea, o asunto someteuse a debate, pero descartouse que, con carácter xeral, servise para lograr un incremento significativo das denuncias e, en cambio, si podía servir para estigmatizar o denunciante. Polo tanto, a Directiva 2019/1937 deixou en mans dos Estados membros a posibilidade de establecer premios ou recompensas. Non obstante, mantense a regulación comunitaria específica sobre esta materia como a atribución na esfera aduaneira de recompensas aos informadores (considerando 30 DPI).

4 ANÁLISES DAS FIGURAS CON ROLES AXIOLÓXICOS PRESUNTAMENTE NEGATIVOS NA DIRECTIVA DE PROTECCIÓN DO DENUNCIANTE

4.1 A protección do denunciado fronte ao iracundo ou cobizoso denunciante difamador

No caso Ausbanc, esta asociación teoricamente experta en defender os consumidores está sendo acusada de empregar as denuncias como instrumento para extorsionar os operadores bancarios. O presunto modus operandi consistía en exixir cantidades de diñeiro (estímase que puido obter ata 38 millóns de euros) por non lanzar campañas difamatorias e de abandonar a acusación particular nos xuízos contra as entidades financeiras.

Sen dúbida, o denunciante difamador que propaga interesadamente feitos infundados atenta contra todos os estadios dos valores éticos. Desde o valor de respecto, dana o honor das persoas e institucións causando graves prexuízos reputacionais. No ámbito da xustiza, rompe a equidade mediante o uso interesado da mentira e, entre os factores de autodominio, incorre nos desvalores da ira ou a cobiza.

Nestes casos, os prexuízos axiolóxicos da denuncia a sabendas inveraz non poden ser compensados pola remisión ao ben común, polo que deben ser tratados moral e xuridicamente de xeito reprobable. Sen rodeos, a balanza deberá recaer en favor do denunciado, que será a auténtica vítima polo desprestixio inflixido.

Figura 9. Marco axiolóxico do conflito de valores fronte ao denunciante difamador

Fonte: elaboración propia.

Como recoñece a Guía da ONU37, “A protección dos dereitos das persoas a un xuízo xusto e, nalgúns casos, contra un dano á reputación pode considerarse como un obxectivo lexítimo para restrinxir a liberdade de expresión”. Por iso, a Directiva 2019/1937 establece un status de protección do denunciado baseándose en tres medidas:

a) O dereito de defensa, para garantir que “as persoas afectadas gocen plenamente do seu dereito á tutela xudicial efectiva e a un xuíz imparcial, así como á presunción de inocencia e ao dereito de defensa, incluído o dereito a ser oídos e o dereito a acceder ao seu expediente” (art. 22, parágrafo 1).

b) O dereito á confidencialidade, polo que “as autoridades competentes velarán, de conformidade co dereito nacional, por que a identidade das persoas afectadas estea protexida mentres calquera investigación desencadeada pola denuncia ou a revelación pública estea en curso” (art. 22, parágrafo 2).

c) O dereito a indemnidade mediante a sanción dos denunciantes que acheguen información falsa a sabendas e, se é o caso, a indemnización de danos e perdas ao denunciado (art. 23.2).

Polo tanto, no desenvolvemento da directiva cómpre prestar especial atención ao equilibrio entre a defensa do denunciante e o denunciado, pois, como afirma Benítez38, “a súa protección, lexitimidade e credibilidade é tan importante como a dos informantes”. Como asegura Rodríguez-Medel39, “En definitiva, que a proposta de directiva outorgue un sistema de protección aos informantes non pode ser óbice para que se respecte o dereito a un xuízo xusto e demais garantías do investigado”.

4.2 O denunciado e os seus sorprendentes coadxuvantes como figuras encargadas de represaliar o denunciante

A experiencia de Juanjo Romero permite advertir que o denunciante non só debe temer represalias do interesado, senón que este pode contar con fortes aliados. Desde a súa denuncia de 2009 sobre a xestión dos slots das liñas áreas por Aena, foi perseguido non só polos denunciados, senón que sufriu reiterados despedimentos por parte da empresa externalizada Ineco para a que traballaba.

Todos aqueles que colaboran na represalia atentan contra os valores éticos de respecto cara aos demais, xustiza en defensa da verdade e autodominio fronte ás paixóns, pero polo xeral cada categoría encarna especificamente distintos antivalores. O represaliador denunciado adoita recorrer á violencia física ou moral, que se traduce en ameazas verbais, desprestixio social ou mesmo agresións físicas. O represaliador institucional transgride habitualmente a xustiza con actuacións parciais e inequitativas que inclúen acoso laboral, procedementos disciplinarios ou intempestivas reclamacións xudiciais. Por último, o inesperado represaliador coadxuvante colabora movido ben por obediencia ou fidelidade cega cara aos líderes institucionais ou ben por covardía ou simple comodidade.

Como estudou Méndez40, un dos exemplos históricos máis extremos atopámolo na fidelidade do pobo alemán ante Hitler en virtude do principio de obediencia social. Sen dúbida, as represalias cara aos denunciantes non alcanzan extremos colectivos tan degradantes, pero hai que lembrar que o remedio máis poderoso fronte ás inxustizas sociais é unha poboación e unhas institucións convencidas de que o valor da paz unicamente se pode conseguir co respecto democrático aos dereitos dos demais, entre os que se atopa a liberdade de expresión.

Figura 10. Marco axiolóxico do conflito de valores fronte ao represaliador

Fonte: elaboración propia.

Como recolle a Guía da ONU41, a atribución de responsabilidades persoais pode ser fortemente disuasoria fronte ás represalias ao informante veraz. Con este fin, os Estados deben transmitir contundentemente que os ataques aos denunciantes son incompatibles cunha sociedade plenamente democrática42.

Atendendo a estas recomendacións, e co fin de desalentar este conxunto de figuras represaliadoras, o artigo 23 DPI encoméndalles aos Estados membros establecer sancións penais, civís ou administrativas dirixidas aos que “adopten medidas de represalia contra as persoas a que se refire o artigo 4” (apartado b) ou “promovan procedementos abusivos contra as persoas a que se refire o artigo 4” (apartado c). Este conxunto de medidas deben ser suficientemente “efectivas, proporcionadas e disuasorias”43.

4.3 O difícil dobre rol das institucións vinculadas coa protección e persecución do denunciante

No caso Acuamed, tres traballadores da empresa pública achegaron información incriminatoria ante a Fiscalía Anticorrupción, que deu credibilidade aos feitos e interpuxo a correspondente querela criminal. Por outra banda, os tres empregados foron despedidos acusados de malas prácticas. Tras analizar toda a información, o Ministerio Público mantivo as acusacións contra os directivos implicados, pero tamén instou investigacións xudiciais contra dous dos denunciantes.

Sen dúbida, as institucións de loita contra a fraude deben rexerse polo valor prioritario da xustiza, o clásico “darlle a cada un o seu”, e, como patrón democrático, o respecto ao principio de legalidade, o que coarta a súa marxe de actuación en favor do denunciante aos parámetros marcados pola lei. Non obstante, na relación cos denunciantes que veraz e valentemente contribuíron a destapar tramas fraudulentas xorde un serio conflito moral para compasar o papel de defensor e acusador cara a estes.

A primeira resposta a este conflito debe ser de natureza axiolóxica e remite ao valor formal da prudencia “que aplica os valores ideais e teóricos ás circunstancias concretas en que estes se presentan na vida”44. Cando os valores de xustiza e legalidade concorren nunha dobre dirección (en favor e en contra do denunciante), deben analizarse caso por caso. E, por último, como ilustrativamente di Méndez45, “facer as cousas o mellor que se poida”.

En segundo lugar, a lexislación debe dotar as institucións de ferramentas para poder dilucidar prudentemente este conflito de valores. Como punto de partida, cómpre priorizar a defensa do denunciante veraz, xa que se trata dun activo valioso para o ben común que se atopa na parte débil do conflito co denunciado. Non hai que esquecer, desde a perspectiva institucional, que “é de esperar que os individuos poidan formular as súas denuncias sempre e cando estes confíen nas súas autoridades e nos sistemas de denuncia e protección de denunciantes ofrecidos polas autoridades”46.

Figura 11. Marco axiolóxico do conflito de valores das institucións protectoras do denunciante

Fonte: elaboración propia.

Unha solución alternativa ao problema do dobre rol institucional é establecer organizacións independentes encargadas de protexer os denunciantes e de investigar as denuncias47, que é a idea que, a teor das propostas lexislativas, parece abrirse paso no dereito español48. Pola súa banda, a Directiva 2019/1937 opta por concederlle os seguintes privilexios procesuais ao denunciante veraz, que o protexen fronte a demandas mesmo fundadas:

a) Dereito pleno ás medidas de protección (art. 6), polo que, aínda que incorrese nalgunha ilegalidade, terá dereito a recibir a información e o asesoramento previstos no artigo 20.

b) Dereito á exención de responsabilidade (art. 21.3) polos ilícitos en que incorrese no acceso ou a revelación, salvo que a adquisición constitúa un delito.

c) Dereito á inversión da carga da proba (art. 21.5) nos procedementos para resarcir os prexuízos causados aos denunciantes.

En contrapartida, poderáselles exixir responsabilidade e impor as sancións aos denunciantes que faciliten información falsa a sabendas (art. 23.2 DPI).

5 EXCURSO FINAL: O DOBRE ESCUDO AXIOLÓXICO DA DIRECTIVA DE PROTECCIÓN DO DENUNCIANTE

A xeito de excurso final, pódese dicir que a Directiva (UE) ٢٠١٩/١٩٣٧ se rexe por un conxunto de valores axiolóxicos tendentes a garantir a aplicación do principio democrático de respecto ao ordenamento xurídico. Para iso, establece normas substantivas e procedementais que teñen como protagonista principal o denunciante, pero que non esquece, nun axeitado equilibrio de equidade, os dereitos dos denunciados e as autoridades encargadas de recibir as denuncias.

A estrutura xurídica da norma comunitaria insírese nun dobre escudo axiolóxico que a dota de lexitimidade. En primeiro lugar, o escudo ético que pon ao servizo do valor democrático de respecto ao dereito da Unión unha serie de valores atribuíbles aos suxeitos implicados no procedemento de denuncia e que ten como contrapeso a exixencia xurídica en caso dos incumprimentos máis graves. En segundo lugar, o escudo económico tendente a dotar de medios a aplicación da norma mediante o establecemento dun triplo nivel de canles de denuncia e revelación pública, un conxunto de medidas de apoio dirixidas principalmente, pero non en exclusiva, á protección do denunciante, e a salvagarda final da avaliación e revisión periódica dos resultados da súa aplicación.

Figura 12. Dobre escudo axiolóxico da Directiva de protección do denunciante

Fonte: elaboración propia.

6 BIBLIOGRAFÍA

Almeida Mendonça, A.D., Estella Nagle, L. e Rodríguez García, N. 2018. Negociación en Casos de Corrupción: Fundamentos Teóricos y Prácticos. Valencia: Tirant Lo Blanch.

Bachmaier Winter, L. 2019. «Whistleblowing europeo y compliance: La Directiva EU de 2019 relativa a la protección de personas que reporten infracciones del Derecho de la Unión», en Diario La Ley, 9539.

Benítez Palma, E. 2018. «El control externo y el whistleblowing (canales de denuncia)», en Revista Española de Control Externo, 29: 11-42.

Benítez Palma, E. 2019. «La propuesta de Directiva Europea de protección de los denunciantes: un avance importante con algunas matizaciones», en Revista Internacional de Transparencia e Integridad, 9.

Campanón Galiana, L. 2020. «Análisis de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2019 (Whistleblowing), relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión», en Carta Tributaria, 59.

Chevarría, F. e Silvestre, M. 2013. Sistemas de denuncias y de protección de denunciantes en América Latina y Europa. Madrid: Programa Eurosocial.

Committee on Standards in Public Life. 1996. Normas de conducta para la Vida Pública: Informe Nolan. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública.

Consejo de Europa. 2014. Protection of whistleblowers: Recommendation CM/Rec(2014)7 and explanatory memorandum. Estrasburgo (Francia).

Cortina Orts, A. 2020. ¿Para qué sirve realmente la ética?. Barcelona: Paidós (3.ª ed.).

Darnaculleta Gardella, M.M. 2020. «Ética Pública y Derecho Administrativo en la era de la posverdad», en Revista de Derecho Público: Teoría y Método, 1: 41-74. https://doi.org/10.37417/RPD/vol_1_2020_23.

Fernández Ajenjo, J.A. 2007. La Intervención General de la Administración del Estado y el deber de colaboración con la Justicia. Madrid: Ministerio de Economía e Facenda.

Fernández Ajenjo, J.A. 2019. «La construcción de una tabla de valores éticos: excurso sobre la propuesta de Directiva relativa a la protección de los informantes», en III Informe Red Localis, Retos de las entidades locales ante la transformación digital de la gestión pública. Madrid: Wolters Kluwer.

Fernández González, M.C. 2019. «El whistleblower en España: un análisis criminológico en la eficacia de proteger o premiar al alertador», en O. Capdeferro Villagrasa, Compliance urbanístico: fundamentos teóricos, estudio de casos y desarrollo de herramientas anticorrupción. Cizur Menor: Aranzadi.

Foucault, M. 2001. Fearless Speech. Los Ángeles (EE. UU.): Semiotext (E).

García-Moreno García de la Galana, B. 2018. Los alertadores: una propuesta de regulación. Tese de doutoramento da Universidade de Castela-A Mancha. https://www.educacion.gob.es/teseo/imprimirFicheroTesis.do?idFichero=OFTEQttthmk%3D (Última consulta o 15 de marzo de 2020).

Garrido Juncal, A. 2019. «La protección del denunciante: regulación autonómica actual y propuestas de futuro», en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 12: 126-151. https://doi.org/10.24965/reala.i12.10731.

Garrós Font, I. e Romera Santiago, N. 2020. «Hacia una protección efectiva de los denunciantes», en Actualidad Administrativa, 7.

Mansbach, A. 2011. «Whistleblowing as Fearless Speech: The Radical Democratic Effects of Late Modern Parrhesia», en D. Lewis e W. Vandekerckhove (eds.), Whistleblowing and Democratic Values. London: The International Whistleblowing Research Network.

Martínez López-Muñiz. J.L. 2011. «Ética pública y deber de abstención en la actuación administrativa», en Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho, 67: 329-357.

Méndez, J.M. 2007. Curso completo sobre valores humanos. Barcelona: PPU.

Méndez, J.M. 2015. Introducción a la axiología. Málaga: Última Línea.

Mercadé Piqueras, C. 2020 «La Directiva Europea y el proceso de transposición. Próximos pasos», en Jornada sobre “La protección de informantes, alertadores o denunciantes no admite demora”, celebrado o 13 de febreiro.

Mill, J.S. 1859. Sobre la libertad. Freeditorial. https://freeditorial.com/es/books/sobre-la-libertad (Última consulta o 19 de marzo de 2020).

Organización das Nacións Unidas. 2016. Guía de recursos sobre buenas prácticas en la protección de los denunciantes. Nueva York. https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2016/16-02538_S_ebook.pdf (Última consulta o 15 de marzo de 2020).

Ragués I Vallés, R. 2013. Whistleblowing: una aproximación al Derecho Penal. Madrid: Marcial Pons.

Rodríguez-Medel Nieto, C. 2019. «Protección de los informantes –whistleblowers– y las garantías de los investigados. Análisis de la propuesta de Directiva de la Unión Europea y en España de la Proposición de ley integral de lucha contra la corrupción y protección de los denunciantes», en Revista de Estudios Europeos, número extraordinario monográfico 1: 225-245.

Status axiolóxico da Directiva de protección do denunciante