Revista Administración & Cidadanía, EGAP

Vol. 16_núm. 2_2021 | pp. -260

Santiago de Compostela, 2021

https://doi.org/10.36402/ac.v16i2.4886

ISSN-L: 1887-0279 | ISSN: 1887-5270

Recibido: 10/12/2021 | Aceptado: 21/12/2021

Editado bajo licencia Creative Commons Atribution 4.0 International License

O orzamento da Unión Europea a longo prazo 2021-2027 e o Instrumento de Recuperación Next Generation EU

El presupuesto de la Unión Europea a largo plazo 2021-2027 y el Instrumento de Recuperación Next Generation EU

Long-term European Union budget 2021-2027 and Recovery Instrument Next Generation EU

Ángel Luis Tarrío Tobar

Subdirector de Planificación

Dirección General de Planificación y Presupuestos

Consellería de Hacienda y Administración Pública

angel.luis.tarrio.tobar@xunta.gal

Resumo: O marco financeiro plurianual 2021-2027 da Unión Europea e o Instrumento Europeo de Recuperación supoñen un volume de recursos sen precedentes para os Estados membros que permitirá afrontar de maneira inmediata as consecuencias da crise derivada da COVID-19 e financiar os investimentos e as reformas necesarias para acadar unhas economías máis sustentables, dixitais e resilientes. Os fondos da política de cohesión reforzarán, durante esta década, a cohesión económica, social e territorial, e corrixirán os desequilibrios entre países e rexións, atendendo aos obxectivos políticos da Unión.

Palabras clave: Marco financeiro plurianual, Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU), mecanismo de recuperación e resiliencia, política de cohesión, fondos da política de cohesión: FEDER, FSE+, fondo de cohesión e fondo de transición xusta.

Resumen: El marco financiero plurianual 2021-2027 de la Unión Europea y el Instrumento Europeo de Recuperación suponen un volumen de recursos sin precedentes para los Estados miembros que permitirá afrontar de manera inmediata las consecuencias de la crisis derivada de la COVID-19 y financiar las inversiones y reformas necesarias para conseguir unas economías más sostenibles, digitales y resilientes. Los fondos de la política de cohesión reforzarán, durante esta década, la cohesión económica, social y territorial, y corregirán los desequilibrios entre países y regiones, atendiendo a los objetivos políticos de la Unión.

Palabras clave: Marco financiero plurianual, Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU), mecanismo de recuperación y resiliencia, política de cohesión, fondos de la política de cohesión: FEDER, FSE+, fondo de cohesión y fondo de transición justa.

Abstract: The 2021-2027 multiannual financial framework of the European Union and the European Union Recovery Instrument represent an unprecedented volume of resources for the Member States, which will make it possible to immediately face the consequences of the crisis derived from COVID-19 and finance investments and reforms needed to achieve more sustainable, digital and resilient economies. The cohesion policy funds will strengthen, during this decade, economic, social and territorial cohesion and will correct imbalances between countries and regions and delivering the Union’s policy objectives.

Key words: Multiannual financial framework, European Union recovery instrument (Next Generation EU), recovery and resilience facility, cohesion policy, cohesion policy funds: ERDF, ESF+, cohesion fund and just transition fund.

Sumario: 1 Introducción. 2 El instrumento de recuperación europeo – Next Generation EU. 2.1 El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. 2.2 El instrumento de ayuda a la recuperación para la cohesión y los territorios de Europa (REACT-UE). 3 La política de cohesión de la Unión Europea 2021-2027. 4 Conclusiones. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓN

Tras la aprobación del Parlamento Europeo, el 17 de diciembre de 2020, el Consejo adoptó el Reglamento (UE) 2020/2093, por el que se establece el marco financiero plurianual (MFP) de la Unión Europea (UE) para el período 2021-2027.

El reglamento prevé un presupuesto de la UE a largo plazo de 1,211 billones de EUR1. Junto con el instrumento temporal para impulsar la recuperación europea Next Generation EU (NGEU), de 806.900 millones de EUR, el presupuesto permitirá a la UE aportar una financiación sin precedentes de 2,018 billones de EUR en los próximos años para ayudar a reparar la economía y los daños sociales causados por la pandemia de COVID-19 y financiar las prioridades a largo plazo de la UE en diferentes ámbitos de actuación, como las transiciones digitales y ecológica y la mayor resiliencia de las economías y sociedades europeas.

Gráfico 1. MFP e NGEU. Miles de millones de EUR a precios corrientes.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

Más del 50 % del importe total apoyará la modernización de la UE mediante la investigación y la innovación, una transición climática justa y digital, y medidas de recuperación, transformación y resiliencia de las economías. Además, el 30 % del presupuesto de la UE se destinará a la lucha contra el cambio climático y se prestará especial atención a la protección de la biodiversidad y a las cuestiones relacionadas con el género. Por otro lado, el 20 % de NGEU se invertirá en la transformación digital y, por primera vez, las prioridades nuevas y reforzadas tienen la mayor participación dentro del presupuesto a largo plazo, un 31,9 %.

El presupuesto comunitario se estructura por rúbricas, que son las categorías de gasto, que se corresponden con los ámbitos de intervención de la UE y que se instrumentalizan a través de distintos instrumentos y programas.

Tabla 1. Asignaciones financieras por rúbrica de gasto. Miles de millones de EUR a precios corrientes.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

Con los programas de la rúbrica “Mercado único, innovación y economía digital”, la UE busca incrementar la inversión en áreas como la investigación y la innovación, la transformación digital, las infraestructuras modernas y sostenibles y el mercado único. En la rúbrica de “Cohesión, resiliencia y valores” se refuerza la resiliencia y la cohesión de los territorios de la Unión y se promueve un desarrollo territorial sostenible. El presupuesto dedicado a los recursos naturales y al medio ambiente invierte en la agricultura sostenible y en los sectores marítimos, en la acción climática, en la protección ambiental, en la seguridad alimentaria y en el desarrollo rural.

En el resto de las rúbricas se abordan los retos relacionados con la inmigración y gestión de fronteras, la seguridad y defensa de Europa, y las relaciones socioeconómicas y de cooperación de la Unión con los países en desarrollo y con el resto del mundo.

Ilustración 1. Principales instrumentos y programas de las rúbricas de gasto del presupuesto comunitario.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

2 EL INSTRUMENTO DE RECUPERACIÓN EUROPEO - NEXT GENERATION EU

Con un presupuesto de 806.900 millones de EUR, NGEU ayudará a reparar los daños económicos y sociales causados por la pandemia de coronavirus y a construir una UE post-COVID-19 más verde, más digital, más resistente y mejor adaptada a los retos actuales y futuros.

El núcleo de NGEU es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR o Mecanismo), un fondo para proporcionar subvenciones y préstamos para apoyar reformas e inversiones en los Estados miembros de la UE, con unos recursos financieros de 723.800 millones de EUR, de los cuales 338.800 millones de EUR se constituirán como transferencias no reembolsables y 385.800 millones se destinarán a proporcionar préstamos a los Estados miembros en condiciones favorables, que serán reembolsados por ellos.

Además, NGEU reforzará varios programas y políticas de la UE de la siguiente manera:

– A la política de cohesión a través de REACT-EU con 50.620 millones de euros, en el marco de la ayuda a la recuperación para la cohesión y los territorios de Europa, prestando asistencia para favorecer la reparación a corto plazo de la crisis, en el contexto de la pandemia de COVID-19, y sus consecuencias sociales, así como para preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía;

– Al Fondo de Transición Justa (FTJ) con 10.868 millones de euros, con el objetivo de prestar apoyo a los territorios que se enfrentan a retos socioeconómicos graves derivados del proceso de transición a la neutralidad climática y contribuir a la aplicación del Pacto Verde Europeo2, cuyo objetivo es lograr una Unión climáticamente neutra de aquí a 2050;

– Al Fondo Europeo de Desarrollo Rural (FEADER) con 8.070 millones de euros, para seguir apoyando a los agricultores;

– Al programa InvestEU con 6.074 millones de euros, para apoyar los esfuerzos inversores de las empresas;

– Al programa de Protección Civil de la UE (rescEU), para reforzar la capacidad de responder a gran escala a las emergencias derivadas de catástrofes naturales;

– Al programa marco de investigación e innovación Horizonte Europa con 5.412 millones de euros, para asegurarse de que la UE tiene la capacidad de financiar la excelencia en la investigación.

Para financiar NGEU, la UE tomará préstamos en los mercados. El reembolso se realizará durante un período a largo plazo, hasta 2058. Este calendario trata de evitar la presión inmediata sobre las finanzas de los Estados miembros y les permite centrar sus esfuerzos en la recuperación.

2.1 El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

El Mecanismo se establece en el Reglamento (UE) 2021/241, y su objetivo general es lograr una recuperación sostenible y resiliente, al tiempo que se promueven las prioridades ecológicas y digitales de la UE, contribuyendo a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, impulsando la autonomía estratégica de la Unión junto con una economía abierta y generando valor añadido europeo.

El ámbito de aplicación del Mecanismo incluye prioridades de la UE estructuradas en seis pilares:

a) transición ecológica;

b) transformación digital;

c) crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluya la cohesión económica, el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado interior que funcione correctamente con pymes sólidas;

d) cohesión social y territorial;

e) salud y resiliencia económica, social e institucional, con objeto, entre otros, de aumentar la preparación y la capacidad de reacción ante las crisis; y

f) políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud, tales como la educación y el desarrollo de capacidades.

Los fondos del Mecanismo se desarrollarán según los planes nacionales de recuperación y resiliencia elaborados por cada Estado miembro, en colaboración con la Comisión Europea, y en línea con la asignación financiera establecida.

Alguno de los aspectos más destacables en los que se sustentan los planes son:

– En el contexto del Semestre Europeo, los planes deben abordar las recomendaciones específicas por país y ser coherentes con los planes nacionales de reformas. Además, deben recoger los retos y prioridades que refuercen el potencial de crecimiento, la creación de empleo de calidad, el refuerzo de los sistemas sanitarios, la resiliencia económica y social y la cohesión regional.

– Al menos, el 37 % de la dotación financiera del plan debe contribuir a cuestiones relacionadas con el clima, en los ámbitos de energía, transporte, descarbonización, economía circular, gestión hídrica y biodiversidad.

– Como mínimo, el 20 % de la dotación total del Plan de Recuperación y Resiliencia debe contribuir a la transición digital y a los retos que se derivan de esta.

– El proceso de recuperación y transición debe ser equitativo, contribuyendo a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, impulsando una asistencia sanitaria de calidad y contribuyendo a la igualdad de género y a la igualdad de oportunidades para todos.

– Debe garantizarse que ninguna de las medidas de ejecución de las reformas y los proyectos de inversión incluidos en el Plan de Recuperación y Resiliencia cause un perjuicio significativo a los objetivos medioambientales en el sentido del artículo 17 del Reglamento (UE) 2020/852.

– El Plan debe contribuir a las siete iniciativas emblemáticas europeas identificadas en la Comunicación sobre la Estrategia anual de crecimiento sostenible de 2021: activación; renovación; recargo y reposición; conexión; modernización; expansión; reciclaje y perfeccionamiento profesional.

– Deben recoger los objetivos intermedios de carácter cualitativo y las metas o resultado cuantitativo de indicadores, con un calendario de su cumplimiento que permita hacer un seguimiento de los avances del plan. Los pagos estarán vinculados al rendimiento, en función de los objetivos intermedios y las metas establecidas.

– El 70 % de las transferencias no reembolsables concedidas por el MRR deberá estar comprometido en 2021 y 2022. El 30 % restante se comprometerá enteramente a finales de 2023 y podrá ejecutarse hasta 2026.

El método de reparto por Estado miembro de los recursos del Mecanismo correspondientes a transferencias no reembolsables tiene en cuenta variables como la población, la inversa del PIB per cápita, la tasa media de desempleo de los últimos cinco años en comparación con el de la Unión en el período 2015-2019 y la caída del PIB real en 2020 y 2021. Así, a España le corresponde una asignación de 69.500 millones de EUR a precios corrientes, el 20,6 % del total, para financiar las inversiones y las reformas incluidas en el Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia elaborado por el Gobierno de España y aprobado por la Comisión Europea en junio de 2021.

España es el Estado que recibe más recursos del Mecanismo y el tercero en términos per cápita, tan solo por detrás de Grecia y Croacia. En general, los países del sur de la Unión Europea son los mayores perceptores de los recursos del Mecanismo, debido fundamentalmente a la mayor caída en el PIB y a los mayores niveles de desempleo que presentan.

Gráfico 2. EUR por habitante del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Precios corrientes.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

2.2 El Instrumento de ayuda a la recuperación para la cohesión y los territorios de Europa (REACT-UE)

REACT-UE3 es un programa dotado con 50.620 millones de EUR y destinado a reparar de manera inmediata los daños sociales y económicos causados por la pandemia de COVID-19 y a preparar una recuperación ecológica, digital y resiliente. Estos fondos operan como recursos adicionales a la política de cohesión que se integran en los programas operativos (PO) 2014-2020 de los fondos estructurales –Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y Fondo Social Europeo (FSE)– y el Fondo de Ayuda Europea para las Personas más Desfavorecidas (FEAD), aunque con mayor flexibilidad y agilidad en su ejecución.

REACT-UE debe utilizarse para financiar el apoyo al mantenimiento del empleo, fomentar la creación de empleo y las medidas de empleo juvenil, reforzar los sistemas de asistencia sanitaria y para facilitar capital circulante y apoyo a la inversión a las pymes, en particular en los sectores más afectados por la crisis, como el turismo y la cultura. Esta ayuda adicional servirá también para invertir en el Pacto Verde Europeo y en la transición digital.

Los criterios de reparto de REACT-UE entre los Estados miembros son el impacto de la pandemia en la riqueza, en el empleo en general y en el empleo juvenil. De este modo, España es el país que recibe una mayor asignación financiera, tanto en términos absolutos (28,5 % del total) como por habitante. El mayor impacto de la pandemia en la actividad y en el empleo y el peso que en la estructura productiva tienen los sectores más afectados por las medidas de contención de la pandemia son factores que explican estos datos. Los países del sur y del este de la UE son los que reciben una mayor financiación por habitante.

Gráfico 3. EUR por habitante de REACT-EU. Precios corrientes.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

Del importe asignado a España, ligeramente por encima de los 14.500 millones de EUR, 10.000 se han distribuido entre las comunidades autónomas para gestionarlos en los programas operativos FEDER y FSE regionales, mientras que el resto son gestionados por el Ministerio de Sanidad en el programa plurirregional de España, fundamentalmente para financiar la adquisición de vacunas.

Galicia gestionará 441 millones de EUR, el 79 % en el PO FEDER Galicia 2014-2020 y el 21 % restante en el PO FSE Galicia 2014-2020.

3 LA POLÍTICA DE COHESIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA 2021-2027

La política de cohesión es la principal política de inversión de la UE. Contribuye a reforzar la cohesión económica, social y territorial, y su objetivo es corregir los desequilibrios entre países y regiones, atendiendo a las prioridades políticas de la Unión, especialmente las transiciones verde y digital.

La adopción definitiva del paquete legislativo de la política de cohesión para 2021-2027 por el Consejo, el 28 de mayo, y su aprobación por el Pleno del Parlamento Europeo, el 23 de junio de 2021, marcan la etapa final del procedimiento legislativo y permiten la entrada en vigor de la legislación sobre cohesión el 1 de julio.

La política de cohesión 2021-2027 apoya las prioridades de la UE concretadas en cinco objetivos políticos:

a) una Europa más competitiva e inteligente, promoviendo una transformación económica innovadora e inteligente y una conectividad regional a las tecnologías de la información y de las comunicaciones;

b) una Europa más verde, baja en carbono, en transición hacia una economía con cero emisiones netas de carbono y resiliente;

c) una Europa más conectada, mejorando la movilidad;

d) una Europa más social e inclusiva, por medio de la aplicación de la base europea de derechos sociales;

e) una Europa más cercana a sus ciudadanos, fomentando el desarrollo integrado y sostenible de todo tipo de territorios e iniciativas locales.

La política de cohesión se desarrolla a través del FEDER para invertir en el desarrollo social y económico de todas las regiones y ciudades de la UE; del Fondo de Cohesión (FC), para invertir en medio ambiente y en el transporte en los países menos prósperos de la UE4; del Fondo Social Europeo Plus (FSE+) para apoyar el empleo y crear una sociedad justa y socialmente inclusiva; y del FTJ, para apoyar a las regiones más afectadas por la transición hacia la neutralidad climática.

Los recursos totales de la política de cohesión ascienden a 391.894 millones de EUR (381.026 procedentes del MFP y 10.868 de NGEU para reforzar el FTJ) y se destinan a los objetivos de Inversión en empleo y crecimiento, el 97,7 %, y al de Cooperación territorial europea (Interreg), el 2,3 %, que se financia con el FEDER.

Gráfico 4. Distribución porcentual de los recursos de la política de cohesión por fondo.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

Dentro del objetivo de empleo y crecimiento, los recursos del FEDER y del FSE+ se distribuyen por categorías de región, clasificación determinada en función del porcentaje del PIB per cápita en paridades de poder adquisitivo (PIBpc PPA), respecto a la media de la UE27 en el período 2015-2017.

Gráfico 5. Distribución de los recursos de la política de cohesión para el objetivo de empleo y crecimiento.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

Dada su finalidad de reducir las diferencias socioeconómicas territoriales, en los criterios de reparto de los fondos estructurales (FEDER y FSE+) por Estado miembro, la variable que tiene mayor peso es el diferencial del PIBpc PPA de las regiones respecto a la media de la UE y, en menor medida, otras variables del mercado laboral, educativas y demográficas5.

Ilustración 2. Mapa de elegibilidad para el objetivo de empleo y crecimiento (FEDER e FSE+) 2021-2027.

Fuente: Comisión Europea.

En el período 2021-2027 Galicia es una región en transición6, con un porcentaje de cofinanciación para el objetivo de inversión en empleo y crecimiento del 60 %.

La asignación financiera que recibirá España dentro de los recursos de la política de cohesión asciende a 36.249 millones de EUR a precios corrientes, lo que representa un 9,2% del total de la UE. Por otro lado, la RNB per cápita de España, en paridades de poder adquisitivo, supera el 92 % de la media de la UE-27 y, por lo tanto, no es perceptora de la ayuda del Fondo de Cohesión.

Gráfico 6. EUR por habitante de los fondos FEDER, FSE+ y Fondo de Cohesión. Precios corrientes.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

Como se puede apreciar en el gráfico 6, los países con mayor financiación per cápita de los recursos de la política de cohesión son los países del este y sur de Europa, especialmente los menos desarrollados, que son perceptores del Fondo de Cohesión.

En lo que se refiere al FTJ, la asignación financiera se concentra en los países con las regiones más dependientes del carbón, y con la finalidad de avanzar hacia economías más ecológicas y competitivas (gráfico 7).

Gráfico 7. EUR por habitante del Fondo de Transición Justa. Precios corrientes.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea.

Recientemente, el Ministerio de Hacienda y Función Pública comunicó la asignación por comunidad autónoma de los fondos europeos de la política de cohesión para el objetivo de inversión en empleo y crecimiento: FEDER7, FSE+ y FTJ8.

Galicia tiene asignado un importe global de 3.261 millones de euros a precios corrientes y, en términos absolutos, es tras Andalucía la comunidad autónoma que recibe más fondos.

Tabla 2. Recursos de la política de cohesión.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea y del Ministerio de Hacienda.

El tramo regional, correspondiente a la gestión de la Comunidad Autónoma de Galicia en dicha asignación, es del 46 %, lo que significa que se programarán 940 millones de EUR en el programa operativo FEDER de Galicia 2021-2027, 449 millones de EUR en el programa operativo FSE+ de Galicia 2021-2027 y 111 millones de euros en la prioridad correspondiente a la provincia de A Coruña en el programa operativo de Transición Justa de España.

En términos per cápita, Galicia recibirá 1.207 EUR por habitante para el conjunto del período 2021-2027 a precios corrientes, un 60,6 % superior a la media del conjunto del Estado, y un 60,7 % superior a la media de las regiones en transición (ver tabla 3).

De este modo, reciben más financiación por habitante que Galicia las regiones menos desarrolladas, salvo Castilla-La Mancha y Ceuta, que son ligeramente inferiores, y Canarias, que recibe una financiación adicional por ser región ultraperiférica.

Hay que tener en cuenta que el período de elegibilidad de estos recursos comienza el 1 de enero de 2021 y se extiende hasta el 31 de diciembre de 2029, fecha en la que tendrán que estar completamente ejecutados los fondos.

Respecto al anterior período 2014-2020, en el que los recursos asignados a Galicia ascendieron a 2.930 M€ a precios corrientes del período 2014-2020 (FEDER, FSE, Iniciativa de Empleo Juvenil y FEAD) y la Xunta gestionó el 44,3 % de ellos, tanto la asignación global como el importe gestionado por la Xunta a precios de 2018 en el período 2021-2027 presentan un descenso próximo al 5 % respecto a la asignación 2014-2020.

Tabla 3. Asignación territorial de los recursos 2021-2027 del objetivo de inversión en empleo y crecimiento.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Comisión Europea, del Ministerio de Hacienda y del Instituto para la Transición Justa.

4 CONCLUSIONES

La respuesta de la Unión Europea a las consecuencias de la crisis derivada de la pandemia de COVID-19 es el mayor paquete de estímulo jamás financiado en Europa.

Los fondos europeos serán fundamentales en los próximos años para acelerar la recuperación de las economías y de las sociedades europeas, y permitirán afrontar las inversiones y las reformas precisas para avanzar de manera equitativa e inclusiva en las transiciones ecológica y digital, aplicando los principios del pilar europeo de derechos sociales.

España es el Estado miembro que va a recibir más financiación de los fondos del instrumento de recuperación. Por tanto, proporcionan una oportunidad extraordinaria para contrarrestar el impacto de la pandemia sobre la actividad económica y el empleo, y, fundamentalmente, para impulsar la recuperación y abordar una modernización de la economía española que permita retomar la senda de progreso y prosperidad durante las próximas décadas.

Respecto a los recursos de la política de cohesión 2021-2027, a Galicia le corresponde una asignación financiera similar a la del período anterior 2014-2020, lo que permitirá seguir desarrollando medidas que contribuyan a la convergencia con las regiones más avanzadas de Europa.

En definitiva, el uso eficaz y eficiente de estos recursos europeos y su orientación a resultados serán clave para alcanzar los objetivos que permitan mejorar las condiciones de vida de la ciudadanía, tanto en Galicia como en España y en el conjunto de la Unión Europea.

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