Revista Administración & Cidadanía, EGAP

Vol. 17_núm. 2_2022 | pp. 211-235

Santiago de Compostela, 2022

https://doi.org/10.36402/ac.v17i2.4936

ISSN-L: 1887-0279 | ISSN: 1887-5270

Recibido: 03/05/2022 | Aceptado: 02/02/2023

Editado bajo licencia Creative Commons Atribution 4.0 International License

O federalismo belga: autogoberno, fragmentación e estabilidade. Equilibrios internos en ámbitos inestables

El federalismo belga: autogobierno, fragmentación y estabilidad. Equilibrios internos en entornos inestables

Belgian federalism: self-government, fragmentation and stability. Internal balance in unstable environments

Daniel Casal Oubiña

Profesor ayudante doctor de Ciencia Política

Universidad Rey Juan Carlos

https://orcid.org/0000-0002-8960-5350

daniel.casal@urjc.es

Resumo: Os principais desafíos do sistema político belga son a necesidade de asegurar a xestión dunha enorme pluralidade territorial, lingüística e cultural no marco dun modelo institucional caracterizado pola fragmentación partidista e a inestabilidade gobernamental. O paper analiza como o desenvolvemento do federalismo en Bélxica e a creación de institucións de autogoberno nas rexións e comunidades lingüísticas se traduciu na construción de ámbitos que, malia presentaren indicadores de fragmentación similares aos existentes a nivel federal, puideron definir maiores cotas de estabilidade gobernamental, cuxa medición se realiza mediante a análise de tres dimensións: a rotación das familias políticas á fronte dos gabinetes, a estabilidade externa e a cohesión interna dos gobernos que se observa mediante a aplicación do Índice de Estabilidade Gobernamental.

Palabras clave: Federalismo, sistemas políticos subnacionais, autogoberno, fragmentación parlamentaria, estabilidade gobernamental.

Resumen: Los principales desafíos del sistema político belga son la necesidad de asegurar la gestión de una enorme pluralidad territorial, lingüística y cultural en el marco de un modelo institucional caracterizado por la fragmentación partidista y la inestabilidad gubernamental. El paper analiza como el desarrollo del federalismo en Bélgica y la creación de instituciones de autogobierno en las regiones y comunidades lingüísticas se ha traducido en la construcción de entornos que, si bien presentan indicadores de fragmentación similares a los existentes a nivel federal, sin embargo, han podido definir mayores cotas de estabilidad gubernamental, cuya medición se realiza mediante el análisis de tres dimensiones: la rotación de las familias políticas al frente de los gabinetes, la estabilidad externa y la cohesión interna de los gobiernos que se observa mediante la aplicación del Índice de Estabilidad Gubernamental.

Palabras clave: Federalismo, sistemas políticos subnacionales, autogobierno, fragmentación parlamentaria, estabilidad gubernamental.

Abstract: The main challenges of the Belgian political system are the need to ensure the management of a huge territorial, linguistic and cultural plurality within the framework of an institutional model characterized by partisan fragmentation and government instability. The paper analyzes how the development of federalism in Belgium and the creation of self-government institutions in the regions and linguistic communities have resulted in the construction of environments that, although they present indicators of fragmentation similar to those existing at the federal level, have nevertheless been able to define higher levels of government stability whose measurement is carried out through the analysis of three dimensions: the rotation of political families at the head of the cabinets, external stability and internal cohesion of governments that is observed through the application of the Government Stability Index.

Key words: Federalism, subnational political systems, self-government, parliamentary fragmentation, government stability.

Sumario: 1 Introducción. 2 El federalismo belga como marco analítico de referencia. 2.1 El proceso de federalización de Bélgica. 2.2 El sistema de organización territorial del Estado. 3 Diseño metodológico. 4 Resultados. 4.1 Fragmentación parlamentaria. 4.2 Grado de concentración gubernamental. 4.3 Estabilidad gubernamental. 5 Discusión de resultados. 6 Conclusiones. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓN

Los dos elementos característicos del sistema político belga lo constituyen el federalismo, en el intento por amoldar la convivencia de las comunidades lingüísticas francófona (situada en la región valona del sur del país), neerlandesa (radicada en Flandes), e en menor medida la alemana (que se encuentra en los cantones de Eupen y Sankt Vith), y también la inestabilidad que caracteriza los procesos de constitución de instituciones clave del sistema, siendo especialmente significativa la conformación del Gobierno.

Cuando se configura Bélgica, se optó por un diseño constitucional basado en el unitarismo, así como en el predominio de la población de habla francesa1.

El modelo político, nacido en 1831, comienza a entrar en crisis, según Guerrera Roig2, a partir de la década de 1960, en un momento de declive social, económico y demográfico de Valonia que contrasta con el crecimiento de las estructuras económicas y la prosperidad en Flandes.

Desde entonces se ha realizado un importante proceso de reforma del Estado con tendencia federalizante en tres oleadas. La primera comienza en 1970 y conlleva la constitución de las entidades de lengua francófona, neerlandesa y alemana, así como de las regiones de Valonia, Flandes y Bruselas, dotadas de un órgano deliberativo conformado por sus representantes electos en el Parlamento federal.

La segunda oleada, que culmina en 1992, se caracteriza por la ampliación de competencias a las entidades territoriales, la elección directa de sus órganos representativos y la constitución de sus respectivos gobiernos. Además, se incorpora la paridad de las comunidades lingüísticas en las instituciones centrales, de manera que en el conjunto de procesos de toma de decisiones se otorga capacidad de bloqueo y se dota al sistema de un fuerte carácter consociativo3. La tercera oleada, a partir de 1995, se inicia con la reforma constitucional que definitivamente convierte a Bélgica en un Estado federal integrado por dos tipos de entidades: las regiones de base territorial (Flandes, Valonia y Bruselas-Capital) y las comunidades lingüísticas (francófona, flamenca y alemana). En Flandes se optó por que las instituciones lingüísticas asumiesen también el rol de los órganos de autogobierno regional, por lo que ambas entidades comparten poder ejecutivo y legislativo.

En este sentido, el presente paper tiene como pregunta principal de investigación analizar si los sistemas políticos de las entidades federadas belgas se han visto afectados por la inestabilidad que caracteriza a las instituciones estatales. Para responderla, la investigación consta de tres partes claramente diferenciadas. En primer lugar, se analiza el modelo de organización territorial del Estado en Bélgica, que constituye el marco teórico de referencia. A continuación se define el diseño metodológico de la investigación, consistente en el estudio en cada entidad federada de tres dimensiones analíticas: grado de fragmentación parlamentaria, analizado a través del Número Efectivo de Partidos Parlamentarios (NEPP); la concentración gubernamental y la estabilidad de los equipos ministeriales. La tercera parte del paper plantea y discute los resultados y, finalmente, se presentan las principales conclusiones de la investigación.

2 EL FEDERALISMO BELGA COMO MARCO ANALÍTICO DE REFERENCIA

2.1 El proceso de federalización de Bélgica

Bélgica es un Estado que surge a partir de 1830 como consecuencia de su separación de los Países Bajos. Su Constitución, que entra en vigor en 1831, es una de las más antiguas de Europa4. El nuevo país se caracteriza por la existencia de dos comunidades antagónicas: flamencos y valones.

Los flamencos, asentados en el norte, de lengua neerlandesa, constituían el grupo minoritario a nivel demográfico y eran una sociedad con unos menores niveles de industrialización y desarrollo. Por su parte, la comunidad valona, francófona y situada en la zona sur, contaba con una posición dominante en términos de población, así como de prosperidad y modernización. A esta complejidad inicial se añade que, como consecuencia del Tratado de Versalles de 1918, los cantones de Eupen, Malmedy y parte de Monschau, que habían formado parte del Reino de Prusia, fueron entregados para su administración al Reino de Bélgica. La votación de 20 de septiembre de 1920 supuso la incorporación definitiva de estos territorios y la consiguiente configuración de una comunidad germanófona en la zona oriental5.

Según Tomás6, el predominio de los valones fue determinante para la adopción de un modelo de organización territorial, de inspiración centralista, basado en un sistema estructurado en municipios y provincias que impusiese en el conjunto del Estado la cultura francesa, siendo el mejor ejemplo de ello, según Casal7, la posición de la capital, Bruselas, que, formando parte de la zona flamenca, se convierte en una ciudad eminentemente francófona frente al territorio que la rodea.

A partir de 1840 renacen los movimientos nacionalistas flamencos como una reacción ante las tendencias uniformadoras que, por ejemplo, hicieron del francés la única lengua oficial en el ámbito público8. En un primer momento el objetivo de este movimiento se circunscribía solamente al reconocimiento de la lengua neerlandesa y hacia la demanda de un autogobierno limitado.

Estas reivindicaciones, según De Winter9, pudieron canalizarse inicialmente con el reconocimiento de la lengua flamenca en el ámbito judicial (1873), burocrático (1878) y militar (1887), así como en la educación primaria y secundaria (1895). Además, las principales familias políticas (socialistas, liberales y democratacristianos) comenzaron a realizar políticas de cuota idiomática en sus respectivas listas electorales, facilitando una mayor presencia de la comunidad neerlandesa tanto en el Parlamento como en el Gobierno.

Sin embargo, a partir de la I Guerra Mundial, en un momento en el que tiene lugar la primera oleada de procesos de independencia del siglo XX10, buena parte del nacionalismo flamenco inicia un proceso de radicalización que comienza a ver en la constitución de un Estado propio el mejor instrumento de resolución de la cuestión nacional, definida por Keating11 como la existencia de un conflicto basado en la incorrecta delimitación de los estados en relación con los grupos nacionales que los conforman.

Con la finalización de la II Guerra Mundial se produce una modificación drástica de la configuración socioeconómica de Bélgica. Flandes se convierte en el principal polo de actividad económica y financiera, atrayendo hacia su territorio a los principales sectores financieros hasta entonces radicados en Valonia. La existencia de una organización político-administrativa de corte centralista e inspiración francesa contrasta, por tanto, con la pujanza emergente de las regiones de habla neerlandesa, en donde el sentimiento independentista se desarrolló con fuerza durante el periodo de entreguerras. Para hacer frente a este desafío, desde 1970 se inician reformas de corte descentralizador y federalizante con la finalidad de cohesionar el país y evitar la secesión de uno de los territorios12.

Como acertadamente señala Cueto13, la principal característica del proceso de reforma del Estado belga y su transformación en un modelo federal radica en que tiene naturaleza disociativa, puesto que, frente a modelos clásicos como el suizo o el norteamericano, en los que son las propias entidades subnacionales las que acuerdan una asociación perpetua y el fortalecimiento de las instituciones centrales del Estado, en el caso belga el modelo federal nace de las demandas de las comunidades y territorios que conforman el país y se materializa generando para cada grupo su propio sistema de autogobierno a partir de la cesión de competencias y capacidades por parte de un centro federal que tiende a debilitarse14.

La primera oleada de reforma del modelo institucional comienza en 1970 ante la constatación de la inviabilidad del sistema centralista surgido en 183115. La primera reforma constitucional, por tanto, suprimió el carácter unitario del país, que se sustituyó por el reconocimiento de tres comunidades de base lingüística: francófona, neerlandesa y germanófona, así como de tres entidades territoriales: Valonia, Flandes y Bruselas-Capital. Estas seis entidades contaban con un diseño institucional basado en consejos deliberativos integrados por sus representantes en el Parlamento nacional con capacidades ejecutivas muy limitadas en el campo social, económico y cultural.

A partir de 1992 se otorga un mayor carácter democrático a los consejos de cada una de las entidades mediante la elección directa de sus integrantes por parte de sus respectivas comunidades políticas16, diseño que se completa, con la reforma de 1995, cuando cada comunidad y región se dota de sus respectivos poderes ejecutivos para la gestión de sus competencias garantizadas en la Constitución federal y desde comienzos del siglo XXI como consecuencia de los Accord Lamberbont et Lombard, así como del Accord du Papillon, el nivel de capacidades de las entidades federadas se ha elevado significativamente con la transferencia de la fiscalidad, así como, en el caso de las regiones, de los principales servicios sociales que integran el núcleo del Estado del bienestar17.

Este proceso de federalización se completa con dos procesos clave. En primer lugar, se produce una escisión de los partidos de ámbito nacional en organizaciones regionales independientes entre sí18 que se sumaron a los partidos nacionalistas flamencos emergentes. En segundo término, la incorporación de la paridad en el sistema parlamentario se recoge también en la conformación del Gobierno que, integrado por 15 ministros, deben estar divididos a partes iguales entre francófonos y flamencos para garantizar la igualdad lingüística y territorial en el seno del gabinete19.

2.2 El sistema de organización territorial del Estado

El modelo federal belga se basa en la existencia de una pluralidad de entidades federadas20. En este sentido, el artículo 1 de la Constitución belga (CB) señala que es un Estado federal que se compone de dos tipos de entidades: las regiones, de base territorial, y las comunidades, de base lingüística, mientras que los artículos 2 y 4 delimitan espacialmente el ámbito de cada entidad.

Tabla 1. Delimitación de las entidades territoriales

Fuente: Elaboración propia

En el caso de las entidades de base territorial, estas asumen las principales competencias territorializables, como la sanidad, la educación o las obras públicas, y desde 2001, en sucesivos acuerdos gubernamentales, han asumido facultades tan relevantes como la prestación de servicios sociales, la regulación de los gobiernos locales y han incrementado sus capacidades en materia fiscal21. Por su parte, las comunidades asumen competencias en materia cultural, idioma vehicular en la educación o en las relaciones laborales, así como el régimen de pensiones (artículos 127-128 CB).

Para ejercer de forma efectiva el conjunto de competencias que tienen reconocidas cada una de las entidades federadas, la CB establece que cuentan con sus propias instituciones de autogobierno: una asamblea legislativa y un gobierno responsable ante la misma. Este principio general tiene una excepción en el artículo 137 CB, en el que se establece que las competencias de la región de Flandes se ejercen a través de los órganos de la comunidad lingüística flamenca, que tienen naturaleza dual (territorial y cultural).

De esta manera el sistema político federal impone a sus comunidades y regiones un esquema institucional de naturaleza parlamentaria22. La opción por este modelo conlleva la implementación de un esquema representativo en virtud del cual la comunidad política designa a sus representantes en el poder legislativo, que, en su nombre, elaboran las leyes, los presupuestos y legitiman la constitución o destitución del poder ejecutivo23.

Por lo tanto, en el sistema político de las entidades federadas de Bélgica, la CB configura al poder legislativo como el órgano central del sistema, al ser el único con una relación directa y mediata con la comunidad política.

Tabla 2. Tamaño de las asambleas legislativas de las entidades federales

Fuente: Elaboración propia

La cámara más reducida es el Parlamento de la Comunidad Germanófona (compuesto por 25 miembros), los legislativos de Valonia y Flandes cuentan con 75 escaños, mientras que el de Bruselas tiene 89 integrantes. En casi todos los casos los parlamentarios son elegidos mediante votación popular directa por parte de la comunidad política de la entidad federada.

La excepción es el legislativo de la Comunidad Lingüística Francófona, que, con la denominación de Parlamento de la Federación Valonia-Bruselas, cuenta con 94 miembros que son electos en otras cámaras territoriales: 75 son los parlamentarios elegidos para el poder legislativo valón, mientras que 19 pertenecen al Parlamento de la región capital.

El artículo 122 CB establece que cada entidad contará con su propio poder ejecutivo, que será elegido por los respectivos parlamentos ante los que es políticamente responsable sin poder proceder a su disolución anticipada en caso de pérdida de la confianza24. La estructura de cada gabinete se encomienda al poder legislativo de las comunidades y regiones que, en lo referente a su ejecutivo, disponen de una capacidad de autoorganización más amplia.

3 DISEÑO METODOLÓGICO

Como se ha señalado en la introducción de este artículo, la pregunta principal que guía la presente investigación consiste en analizar si los sistemas políticos de las entidades federadas belgas se han visto afectados por la inestabilidad que caracteriza a las instituciones nacionales.

Por lo tanto, el objetivo principal que tiene este paper consiste en estudiar el rendimiento parlamentario y gubernamental de las comunidades y regiones de Bélgica desde la conformación de instituciones de autogobierno basadas en el binomio ejecutivo-legislativo. Por esta razón, se ha tomado como referente el periodo temporal 1986-2022 para la Comunidad Germanófona y 1995-2022 para la Región de Valonia, Bruselas-Capital, así como para la Región de Flandes y la Comunidad Flamenca. De manera complementaria, como objetivos específicos, se plantea estudiar la fragmentación y la composición de equipos gubernamentales en entidades políticas subnacionales.

Para abordar la pregunta y los objetivos, esta investigación ha tenido en cuenta tres dimensiones analíticas:

Fragmentación parlamentaria.
Concentración gubernamental.
Estabilidad de los equipos ministeriales.

Su estudio se ha abordado a partir de la construcción de una base de datos integrada por 3 dimensiones analíticas, X indicadores y X subindicadores.

Tabla 3. Diseño de la base de datos de rendimiento institucional

Fuente: Elaboración propia

El estudio de la fragmentación en el poder legislativo de las comunidades y regiones se ha realizado a partir del cálculo del NEPP y del sistema de partidos resultante en cada cámara. La determinación del NEPP se ha elaborado a partir de la fórmula propuesta por Laakso y Taagepera25, en donde el número efectivo son los partidos que cuentan con al menos un voto y un escaño y S es la proporción normalizada de cada organización política sobre el conjunto de escaños que conforman la cámara elevada al cuadrado.

Figura 1. Cálculo del NEPP

El NEPP muestra el sesgo que presenta el sistema de partidos que según Blondel26 puede tener carácter bipartidista (perfecto o imperfecto) o por el contrario tener naturaleza multipartidista (con o sin partido dominante en el sistema) en función del parámetro resultante de la aplicación de la fórmula.

Tabla 4. Relación entre el NEPP y el sistema de partidos

Fuente: Elaboración propia

El análisis de la concentración gubernamental se determina mediante el estudio de tres indicadores que permiten apreciar el grado de fragmentación interna: en primer lugar, se examina la composición de los gabinetes en función de las familias políticas que los integran; en segundo término, se estudia el color político del jefe de gobierno; y, finalmente, se analiza el número de partidos que forman parte de cada gabinete.

La última de las dimensiones se ha centrado en el análisis de la estabilidad del poder ejecutivo, que se ha abordado desde dos planos. A nivel externo mediante la relación entre el número de legislaturas y de equipos gubernamentales conformados, aspecto que constituye una interesante herramienta analítica porque en el sistema político belga, al no contemplarse la posibilidad de disolución anticipada de los parlamentos de las regiones y comunidades, la inestabilidad se podría apreciar en la conformación de un número elevado de gabinetes por cada legislatura. Por su parte, a nivel interno se ha empleado el Índice de Estabilidad Gubernamental (IEG), construido a partir de la metodología planteada por Abal, Eberhardt y Ariza27, que mide la correlación entre la rotación de los ministros y el tiempo de vida de cada jefe de gobierno.

Figura 2. Fórmula del IEG

El IEG parte del sumatorio total de gestiones ministeriales (personas que ocupan cartera en el Ejecutivo) que tienen lugar bajo el mandato de un mismo jefe de gobierno y que a su vez se divide entre el número máximo legal de departamentos ministeriales (M). El cociente se divide, por su parte, entre la raíz cuadrada del tiempo (T) de permanencia del jefe de gobierno, desde su toma de posesión hasta la toma de posesión de su sucesor, expresado en días y dividido entre 362,25, que es la extensión de un año.

A partir del cálculo se puede observar que un IEG elevado constata un alto grado de inestabilidad, bien sea por una alta rotación de personas o por la corta duración del periodo de gobierno, mientras que, si el IEG tiende a 0, evidencia un elevado grado de estabilidad gubernamental.

En último término, estas tres dimensiones analíticas se estudian de forma combinada con la finalidad de comprender el grado de inestabilidad de cada sistema político regional o comunitario mediante el estudio del impacto de la fragmentación parlamentaria sobre la concentración y la estabilidad gubernamental.

4 RESULTADOS

4.1 Fragmentación parlamentaria

Como se ha explicado en el epígrafe metodológico, el primer elemento analítico se vincula con el estudio de la fragmentación parlamentaria a partir del cálculo del NEPP mediante el empleo de la fórmula de Laakso y Taagepera28 y la determinación del sistema de partidos resultante.

Gráfico 1. Fragmentación en las entidades federadas belgas

Fuente: Elaboración propia

El gráfico 1 constata que el conjunto de entidades que conforman el modelo federal de Bélgica se caracteriza por una tendencia a la fragmentación de sus instituciones parlamentarias. De esta manera, a partir de la modelización de Blondel29, se puede observar que la Comunidad Flamenca y la Región de Bruselas-Capital, con un NEPP medio temporal de 5,6 y 5,04, respectivamente, han venido contando con un sistema de partidos en sus asambleas legislativas tendente al multipartidismo sin partido dominante. Por su parte, la Comunidad Germanófona también se sitúa en este modelo, al presentar un NEPP medio de 4,5.

En sentido contrario, los parlamentos de la Región Valona (3,5) y de la Comunidad Francófona (3,7) son los que presentan un menor nivel de fragmentación, al mostrar un NEPP medio temporal que se sitúa en parámetros de multipartidismo de partido dominante, que en ambos casos ha venido siendo la rama francófona de la socialdemocracia: el Partido Socialista (PS).

Un aspecto especialmente relevante que conviene destacar del estudio de la serie histórica es que en todas las regiones y comunidades se observa, en el periodo 2014-2019, una fuerte tendencia a la fragmentación. En este sentido, en la actualidad en todas las asambleas legislativas hay un NEPP equivalente a un sistema multipartidista sin partido dominante, siendo especialmente relevantes los casos de la Comunidad Germanófona (5,4), la Comunidad Francófona (4,7) y la Región Valona (4,4), que conformaron en 2019 los parlamentos más fragmentados de su serie histórica. En el caso de la asamblea legislativa flamenca (6,2) y del Parlamento de Bruselas-Capital (6,02), si bien no tienen la composición más compleja del ciclo histórico, presentan los segundos NEPP más elevados desde su creación en 1995 y 1990 respectivamente.

4.2 Grado de concentración gubernamental

El segundo parámetro analítico se vincula con el grado de concentración gubernamental, y tiene la finalidad de determinar el grado de fragmentación interna que se da en los diferentes equipos gubernamentales de las comunidades y regiones. Para su estudio, como se ha señalado anteriormente, se han examinado tres indicadores: composición del gabinete por familias ideológicas, color político del jefe de gobierno y el número de partidos que conforman cada equipo ministerial.

Gráfico 2. Composición ideológica de los equipos gubernamentales

Fuente: Elaboración propia

El estudio de la composición gubernamental, planteado en el gráfico 2, presenta como principal resultado la existencia de una elevada pluralidad interna de los diferentes equipos ministeriales con los que ha contado cada jefe de gobierno en las diferentes regiones y comunidades belgas.

En el caso de la Comunidad Germanófona, ha habido 3 jefes de gobierno desde 1989 (Maraite, Lambertz y Paasch) socialistas y liberales (en la rama francófona de ambos: PS y Movimiento Reformador –MR–) han tenido presencia en cada uno de los ejecutivos que se han conformado en la entidad, mientras que los regionalistas del ProDG solamente han estado en un gabinete.

En las instituciones flamencas ha habido 8 primeros ministros; la familia política con mayor presencia en gabinetes son los liberales flamencos (Open VLD), que han estado en siete equipos gubernamentales; seguidos de democratacristianos (CD&V) y nacionalistas (Nueva Alianza Flamenca NV-A), con presencia en 6 ejecutivos, y los socialistas (Vooruit) lo han hecho en 5. Por su parte, la Comunidad Francófona ha tenido 5 jefes del ejecutivo, formando parte los socialistas (PS) de todos los gobiernos en los que ha habido una presencia importante de ecologistas (Ecolo) y de los democratacristianos (CDH).

El gabinete valón ha sido presidido por 6 personas; en todos los casos ha habido presencia de la democracia cristiana (CDH), en 5 ocasiones con socialistas (PS) y en 3 con liberales (MR) y verdes (Ecolo). Por su parte, los 5 gobernantes de Bruselas-Capital siempre han contado con presencia de los socialistas (PS y Vooruit) y de liberales (MR y Open VLD).

El segundo de los indicadores se vincula con el color político que han tenido cada uno de los jefes de gobierno. Este es un aspecto clave, puesto que permite analizar la rotación ideológica de las diferentes familias políticas en la jefatura de los diferentes gabinetes que se han constituido en las entidades federadas.

Gráfico 3. Familia ideológica de los jefes de gobierno

Fuente: Elaboración propia

Como muestra el gráfico 3, en todas las regiones y comunidades belgas ha tenido lugar una alternancia de partidos en sus respectivas presidencias. En el caso de la Comunidad Germanófona, sus 3 equipos ministeriales han sido presididos por un democratacristiano (Maraite), un socialista (Lambert) y un regionalista (Paasch). Por su parte, el ejecutivo flamenco ha contado con 8 jefes de gobierno: 3 de ellos han pertenecido al CD&V (Van der Brande, Leterme y Peeters), otros 3 a los nacionalistas de NV-A (Bourgeois, Homans y Jambon), mientras que Dewael y Somers eran miembros del liberal Open VLD.

La rotación política ha sido más limitada en la Comunidad Francófona y en la Región de Bruselas-Capital; en ambas entidades todos sus jefes de gobierno han pertenecido al PS o al MR. En la capital ha habido 3 primeros ministros liberales (Simonet, Donnea y Ducarme), frente a 2 socialistas (Picque y Vervoot), mientras que en la comunidad de lengua francesa la tendencia se invierte habiéndose conformado 3 gobiernos liderados por socialistas (Onkelinx, Arena y Demotte) y 2 presididos por liberales (Hasquin y Jeholet).

Valonia constituye un ejemplo de baja rotación en la presidencia de su Ejecutivo, puesto que 5 de los 6 jefes de gobierno han sido miembros del PS (Collignon, Di Rupo, Van Cawoen, Demotte y Magnette) y solamente un primer ministro ha sido de otra familia política; es el caso del liberal Borsus, que dirige el Gobierno regional desde 2019.

El tercero de los indicadores del grado de concentración gubernamental muestra el número de partidos con el que cada jefe de gobierno ha contado en sus diferentes equipos ministeriales. Este es un aspecto importante, ya que permite ver la amplitud de las coaliciones que han tenido lugar en cada una de las regiones y comunidades desde la constitución de sus instituciones de autogobierno.

Para determinarlo, se ha realizado la media de partidos integrantes en cada gabinete dividida entre el número de jefes de gobierno. A partir del cálculo de la media de partidos en cada uno de los gabinetes de cada primer ministro, la primera conclusión que se puede extraer es que, desde la configuración de las instituciones de autogobierno, ninguna entidad federada belga ha contado con un Ejecutivo monocolor.

Gráfico 4. Número medio de partidos en los equipos ministeriales

Fuente: Elaboración propia

Esta fragmentación del poder ejecutivo es especialmente significativa en la Región de Bruselas-Capital, en cuyo Parlamento están representados el conjunto de familias ideológicas tanto neerlandesas como francófonas, y que ha contado en cada Gobierno con una media de 6,4 formaciones políticas. Además, también es apreciable en el caso del Ejecutivo flamenco, integrado de media por 4,8 partidos en cada equipo gubernamental.

Las entidades francófonas, la Comunidad Lingüística, así como la Región de Valonia, se han venido caracterizando por la composición de gobiernos menos fragmentados teniendo 2,8 y 2,6 partidos de media, respectivamente, cada uno de los gabinetes que se han conformado.

En una posición intermedia se sitúa el poder ejecutivo de la comunidad lingüística alemana, en donde, desde la constitución de sus instituciones propias, cada poder ejecutivo ha estado integrado por una media de 3,3 partidos políticos.

4.3 Estabilidad gubernamental

La tercera dimensión analítica se vincula con el grado de estabilidad de la que gozan los diferentes gobiernos de las entidades federadas. Su estudio es especialmente relevante, puesto que en Bélgica no está contemplada la posibilidad del adelanto electoral en los gobiernos regionales y comunitarios; de esta manera, se puede observar el grado de rotación interna y externa que presenta cada equipo ministerial.

Para su análisis, en la presente investigación se ha tomado como referencia la proyección de la estabilidad ad extra de los gabinetes, estudiada a partir de la correlación entre el número de equipos ministeriales y las legislaturas, pero al mismo tiempo se ha realizado un diagnóstico de su cohesión interna mediante la construcción del IEG a partir del diseño metodológico de Abal, Eberhardt y Ariza30, que se ha detallado en el epígrafe metodológico.

El estudio de la estabilidad externa de los gabinetes tiene su fundamento en la naturaleza parlamentaria de los sistemas políticos regionales y comunitarios existentes en Bélgica. La configuración de un modelo institucional vertebrado en torno al poder legislativo parte del principio de que la ciudadanía designa a los integrantes de las cámaras, quienes en su nombre activan el funcionamiento del conjunto de poderes y legitiman el funcionamiento de los diferentes órganos.

Por lo tanto, como acertadamente indica Fernández Sarasola31, el Parlamento adquiere tres funciones básicas: legislar, elaborar los presupuestos, así como controlar e impulsar al Gobierno con una multitud de facultades que abarcan desde su nacimiento, mediante el otorgamiento de la confianza, hasta su destitución, a través de la retirada de la misma, pasando por diferentes tipos de fiscalización con figuras rutinarias como preguntas o solicitudes de información.

No obstante, la evolución de los actores sociopolíticos, el desarrollo de las políticas nucleares del bienestar, que expanden la capacidad normativa del Ejecutivo32, y la institucionalización de los partidos políticos como actores de intermediación entre la ciudadanía y las instituciones33 han conllevado una gubernamentalización y partidización de la labor parlamentaria que se ha racionalizado como función de sostén, por parte de las mayorías y, al mismo tiempo, de control político, de las minorías hacia los ejecutivos que expresan las mayorías del órgano legislativo34.

En el caso de Bélgica, la proyección externa de la estabilidad de los gobiernos de sus comunidades lingüísticas y sus regiones se caracteriza, en términos generales, por la tendencia hacia una inestabilidad moderada.

Gráfico 5. Correlación equipos ministeriales-legislaturas

Fuente: Elaboración propia

Con la excepción de la Comunidad Lingüística Germanófona, en donde existe una correlación perfecta entre el número de gobiernos constituidos y las legislaturas de su Parlamento, en el resto de las entidades se aprecia que, de media, tiende a haber más de un Gobierno distinto en cada periodo parlamentario.

En este sentido, la Región de Valonia es la más inestable, con 1,6 gabinetes por legislatura. Por el contrario, la Comunidad Francófona, con 1,1 gobiernos por mandato de su asamblea legislativa, es la que tiende a una estabilidad casi perfecta. Por su parte, la Comunidad Flamenca y la Región de Bruselas-Capital (1,5 gabinetes por legislatura) presentan indicadores de inestabilidad moderada muy similares a los de Valonia.

La cohesión interna de los gabinetes regionales y comunitarios, medida a través del IEG, se caracteriza en términos generales por su tendencia clara hacia la estabilidad de los equipos, puesto que ninguna de las entidades federadas presenta un IEG claramente elevado.

Tabla 3. IEG de regiones y comunidades belgas.

Fuente: Elaboración propia

Son las comunidades lingüísticas francesa (0,67) y alemana (0,63) las que cuentan con gabinetes caracterizados con una mayor cohesión interna. En este aspecto, es imprescindible señalar que ninguno de los jefes de gobierno que han tenido se ha caracterizado por conformar equipos ministeriales inestables, ya que en todos los casos el IEG se sitúa por debajo del 1.

En sentido contrario, la entidad con mayor nivel de inestabilidad gubernamental interna es la Región de Bruselas-Capital (que cuenta con un IEG medio de 0,99), seguida de Valonia (0,93) y Flandes (0,87). Un estudio detallado por gobernantes muestra que los premieres cuyos equipos han sido más estables son los socialistas: Lambert (0,21), de la Comunidad Germanófona; y Vervoot (0,33), de la Región de Bruselas-Capital. En cambio, las mayores cotas de inestabilidad se han dado en los gabinetes del nacionalista flamenco Homans (NV-A), con un IEG situado en el 2, así como en los del liberal Simonet en Bruselas-Capital (1,69) y los socialistas valones, Demotte (1,83) y Di Rupo (1,33).

5 DISCUSIÓN DE RESULTADOS

El análisis de las tres variables analíticas planteadas en el diseño de la investigación (fragmentación parlamentaria, concentración gubernamental y estabilidad de los gabinetes) permite obtener tres consideraciones previas de este estudio: fragmentación de los sistemas políticos de las entidades federadas belgas, elevados niveles de pluralismo, así como de rotación en los equipos ministeriales, y unos mayores indicadores de estabilidad gubernamental en los ejecutivos regionales y comunitarios.

El primer elemento, por tanto, que se puede destacar de los sistemas políticos de las comunidades lingüísticas y de las regiones de Bélgica es su carácter fuertemente fragmentado, puesto que, como muestran los gráficos 1, 2 y 4, la pluralidad de actores políticos y de familias ideológicas constituye una seña de identidad del poder ejecutivo, como, sobre todo, del legislativo de cada una de las entidades federadas que han venido contando desde su constitución con parlamentos multipartidistas, así como con ejecutivos de coalición conformados por diversos partidos. Son especialmente relevantes los elevados niveles de fragmentación parlamentaria existentes en la Comunidad Flamenca, que se sitúan en un NEPP medio de 5,6 (llegando a alcanzar en 1999 el 6,6), así como en la Región de Bruselas-Capital, cuyo NEPP medio está en 5,04 (y que desde 2019 supera el 6).

La fragmentación parlamentaria flamenca y de Bruselas es correlativa al número medio de partidos que integran sus respectivos ejecutivos. En el caso del legislativo de la capital, se sitúan de media en 6,4 partidos en cada equipo gubernamental (un número de partidos en el gabinete superior al NEPP), mientras que en el de la Comunidad Flamenca ha tenido en su Gobierno, de media, 4,8 partidos desde 1995.

Gráfico 6. Relación entre el NEPP medio y el número medio de partidos en el Ejecutivo de comunidades y regiones de forma comparada con el nivel federal

Fuente: Elaboración propia

Sin embargo, a pesar de tratarse de sistemas que presentan unos importantes niveles de fragmentación, cuentan con indicadores notablemente inferiores si se comparan con el sistema político federal, en donde actualmente el NEPP en la cámara de representantes si sitúa en 10,6, lo cual supone un contexto de multipartidismo fuertemente atomizado, muy superior a la pluralidad existente en cualquier asamblea legislativa comunitaria o regional, incluso en aquellas que, como la de Bruselas-Capital o Flandes, poseen unos elevados niveles de fragmentación.

Esta complejidad en el poder legislativo federal se aprecia también en el hecho de que el actual Gobierno, liderado por el liberal flamenco Alexander de Croo, cuenta con 7 partidos (PS, MR, Ecolo, CD&V, Open VLD, Vooruit y Groen) correspondientes a 4 familias ideológicas (socialistas, liberales, democratacristianos y ecologistas), que es un número muy superior al de cualquier Ejecutivo regional o comunitario existente en el país.

La segunda consideración previa vinculada con la anterior muestra que la fragmentación parlamentaria y la pluralidad de partidos que forman parte del Ejecutivo permiten que en la jefatura de los gobiernos de las comunidades y de las regiones belgas se den unos elevados niveles de rotación.

En este aspecto, el gráfico 3 permite observar que la mayoría de las entidades federadas han contado con primeros ministros pertenecientes a más de dos familias ideológicas, siendo especialmente significativos los casos de la Comunidad Germanófona, Francesa y Flamenca, que han tenido gobiernos presididos por hasta tres familias ideológicas. Solamente en los casos de Valonia y Bruselas la presidencia se ha alternado entre socialistas y liberales.

Tabla 4. Familia ideológica de los jefes de gobierno federal-entidades federadas

Fuente: Elaboración propia

Esta pluralidad en la rotación de familias políticas al frente del ejecutivo es una característica en la que los sistemas políticos subnacionales se asemejan al nivel federal, que desde 1995 ha sido presidido en cuatro ocasiones por liberales, en tres por democratacristianos y en una por el socialista francófono Elio di Rupo. Sin embargo, es necesario señalar que la rotación a nivel regional y comunitario contrasta con la federal, puesto que tienen una mayor capacidad los líderes de los partidos socialista valón y neerlandés para conformar equipos ministeriales como constata que es la principal familia política en Valonia; la Comunidad Francesa ha tenido un peso importante en los ejecutivos de la Región de Bruselas-Capital y de la Comunidad Germanófona.

Finalmente, la tercera consideración previa se vincula con que los gabinetes en las entidades federadas presentan unos índices de estabilidad que tienden a ser moderados. A nivel externo, como se ve en el gráfico 5, se observa que hay menos de 1,6 equipos ministeriales por cada legislatura. Esta estabilidad externa es especialmente reseñable en el caso de la Comunidad Germanófona, donde no se ha conocido una sola crisis de gobierno desde su constitución, y en la Comunidad Francesa, donde hay 1,1 equipos ministeriales en cada legislatura.

Gráfico 7. Estabilidad interna y externa de los gabinetes

Fuente: Elaboración propia

A nivel interno, los gabinetes se caracterizan por una tendencia a la estabilidad. En todos los casos, el IEG, como se ve en la tabla 3, tiende a ser menor a 1, lo cual es especialmente relevante en el caso de las Comunidades Germanófona (0,63) y Francesa (0,67), y significa que los equipos ministeriales tienen un equilibrio entre rotación y duración temporal.

Nuevamente, la estabilidad interna y externa de los equipos gubernamentales de las regiones y comunidades contrastan con el nivel federal, en donde en cada legislatura hay, aproximadamente, dos gabinetes que tienden a ser más inestables que los de las entidades federadas, puesto que su IEG supera ligeramente el 1.

Por lo tanto, se puede señalar como primera conclusión que el sistema político belga, si bien presenta unos elevados niveles de fragmentación e inestabilidad, a nivel nacional ha conseguido construir en las instituciones de autogobierno de las comunidades lingüísticas y de las regiones unos entornos de mayor estabilidad cuyos resultados constatan sistemas de partidos menos atomizados y una mayor capacidad de conformación de gabinetes que, aun siendo de coalición, tienden a ser más cohesionados y estables que el Ejecutivo federal.

6 CONCLUSIONES

A partir de la presentación y discusión de los resultados de la investigación, es necesario retomar la pregunta principal de investigación del presente paper, consistente en conocer si los sistemas políticos de las entidades federadas belgas se han visto afectados por la inestabilidad que caracteriza a las instituciones nacionales.

En este sentido se pueden extraer tres conclusiones principales. En primer lugar, que, a partir del estudio de los resultados del paper, es posible señalar que, al igual que sucede con el sistema político federal, una de las principales señas de identidad de las instituciones de autogobierno de las comunidades y de las regiones del país es su tendencia hacia la fragmentación.

Esta predisposición se aprecia de forma extraordinariamente clara en el estudio sobre la pluralidad de partidos y familias políticas que han venido integrando los gobiernos subnacionales, y sobre todo en el NEPP que se muestra en los gráficos 1 y 6. En el primero se observa que desde la creación de las asambleas legislativas de las entidades federadas en todos los casos se han configurado sistemas de partidos de naturaleza multipartidista, siendo especialmente destacable la complejidad parlamentaria de la Comunidad Flamenca y del Parlamento de Bruselas-Capital.

Adicionalmente, conviene destacar que en la actualidad en todos los parlamentos subnacionales de Bélgica se dan modelos de multipartidismo sin partido dominante, presentando las comunidades germanófona, francesa y la Región de Valonia el NEPP más alto de su historia.

La segunda conclusión es que la fragmentación, que es un elemento compartido entre sistemas políticos, tiene una gestión diferenciada en función del nivel de gobierno que se analice.

En cada uno de los mandatos de las asambleas legislativas de las comunidades y regiones se dan menores niveles de sustitución de equipos gubernamentales (el máximo es de 1,6 por legislatura en la Región Valona) y en todos los casos se acredita un IEG inferior a 1 en todas las entidades federadas de Bélgica.

Por lo tanto, se puede señalar que los actores políticos comunitarios y regionales acreditan en estos niveles de gobierno una capacidad de gestión más eficaz de la situación de fragmentación que la que se tiene a nivel federal. Sin embargo, y esta es la tercera conclusión que ofrece la presente investigación, para acreditar la eficacia de la gestión de la pluralidad, este paper ofrece resultados de tipo parcial, puesto que se centra en indicadores de rendimiento institucional, siendo necesario incorporar en futuras investigaciones un análisis de naturaleza socioeconómica que constate que la transformación de la fragmentación en gabinetes caracterizados por un nivel elevado de estabilidad externa y cohesión interna tiene relación con la implementación efectiva de políticas públicas que redunden en prosperidad económica, progreso social y bienestar ciudadano.

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