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BLANQUER CRIADO, D.V.: La responsabilidad patrimonial en tiempos de pandemia

(Los poderes públicos y los daños por la crisis de la COVID-19), Tirant lo Blanch, Valencia, 2021, 787 pp. ISBN: 978-84-1378-384-0.

La monografía objeto de comentario es de la autoría individual de D. David Vicente Blanquer Criado, doctor en Derecho por la Universidad de Alcalá de Henares en 1994 y catedrático de Derecho Administrativo desde el año 2009, en la Universitat Jaume I.

Con carácter preliminar hemos de señalar que, si bien el autor presenta, a la vista de su trayectoria profesional, un perfil esencialmente académico, ello no obsta para que la obra, amén de rigurosa desde el punto de vista científico e investigador, resulte práctica y de utilidad para los diferentes operadores jurídicos. En efecto, se trata de un trabajo de plena actualidad y singularmente novedoso, que gira en torno a uno de los problemas fundamentales derivados de la crisis sanitaria, causada por el virus de la COVID-19, que dio lugar a la adopción de los estados de alarma en nuestro país y que no es otro que la responsabilidad patrimonial que dimana precisamente de esas medidas y restricciones excepcionales adoptadas, las cuales han podido provocar (y de hecho han provocado) daños y perjuicios a la ciudadanía que no tenía el deber jurídico de soportarlos.

El libro se halla perfectamente estructurado en once capítulos que abordan todos los aspectos fundamentales de la responsabilidad patrimonial. Así, se contextualiza este instituto en el marco de la crisis sanitaria existente, teniendo en cuenta, entre otras premisas, que el artículo 116.6 de nuestra carta magna preconiza que “la declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes”.

En el capítulo primero el autor parte, para determinar el sentido y alcance de la responsabilidad patrimonial, de la idea (y así centra y titula dicho capítulo) de que la Administración no es la aseguradora universal de todas las desgracias que nos sucedan, para continuar explicitando en el capítulo segundo los daños que quedan fuera de la órbita de la responsabilidad patrimonial. En este orden de composición, debe tenerse claro que no todos los pagos, ayudas, compensaciones o indemnizaciones que satisfagan las administraciones por razón de la crisis de la enfermedad COVID-19 se realizan ni han de realizarse siempre a título de responsabilidad patrimonial, como con acertado criterio apunta el propio autor en el resumen de la obra1.

Dentro de ese mismo capítulo, se realiza una aproximación al estado de alarma sanitaria, aludiendo a la diversidad de daños sufridos a raíz de las medidas gubernamentales impuestas durante la vigencia del estado de alarma, la distinción entre el sacrificio de derechos e intereses legítimos y las indemnizaciones a título de responsabilidad patrimonial.

Igualmente, concentra su atención en la medida relativa a la intervención de empresas en el sector sanitario y lo que el autor denomina la ordenación general de un derecho que no da lugar al pago de una indemnización a título de responsabilidad patrimonial. En este orden de composición, como no podía ser de otra manera, hace referencia, entre otros extremos, a la libertad constitucional de empresa y a la suspensión de actividad durante la vigencia del estado de alarma, la suspensión generalizada de actividades económicas durante la vigencia del estado de alarma y los rebrotes de contagios después del estado de alarma y el cierre de discotecas y otros establecimientos, a la par que plasma reflexiones de interés acerca de las ayudas y situaciones de catástrofe o calamidad, tomando en consideración las ayudas a las empresas y autónomos/as implementadas en nuestro país para paliar los efectos de la crisis económica derivada de la crisis sanitaria.

Por su parte, el capítulo tercero versa sobre algunos de los daños que pueden estar dentro de la órbita de la responsabilidad patrimonial, y se centra, singularmente, en el ámbito de la salud pública (sin olvidar aspectos relevantes concernientes al ámbito de los centros sanitarios privados). Así, se examina el personal sanitario y el que presta servicios sociales en una residencia para la tercera edad, los pacientes ingresados en un hospital público y en geriátricos, la actividad de la Administración en relación con estos centros y personas y la pérdida de oportunidad.

Quizás la parte más importante del capítulo sea aquella en la que se analiza el daño causado al imponerse una prestación personal de carácter forzoso u obligatorio y el daño generado por una sanción administrativa después invalidada por ser contraria a derecho y, en especial, el cierre de bares y otros establecimientos abiertos al público que incumplen el aforo máximo permitido. Además, se dedica un apartado específico a examinar una cuestión tan relevante y que tantas dudas y suspicacias, amén de polémica, está suscitando, como es el daño causado por una vacuna que se impone de manera forzosa u obligatoria. El autor contrapone los conceptos de vacuna recomendada pero voluntaria y vacuna ordenada con carácter forzoso, poniendo la cuestión en relación con el soft law y el hard law, y en sintonía con estas ideas examina, en definitiva, la constitucionalidad de la vacuna obligatoria y la oposición del paciente a la vacuna obligatoria y la necesidad de obtener autorización judicial.

En el capítulo cuarto, siguiendo el hilo de la esfera sanitaria, presta atención al personal sanitario y a los empleados públicos dañados por la COVID-19, tomando en consideración la normativa aplicable vigente especialmente en materia de prevención de riesgos laborales y la conflictividad surgida.

A continuación, en el capítulo quinto realiza un encomiable y clarificador estudio de la figura de la responsabilidad patrimonial en el marco del estado de derecho, partiendo de su origen histórico para llegar a desgranar sus principales funciones y los valores protegidos (justicia, seguridad jurídica), así como los requisitos que deben concurrir para determinar que procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. A la luz de estos extremos, examina las particularidades del estado de alarma e incluso dedica un epígrafe a la eventual derivación por parte de la Administración de la responsabilidad a una compañía de seguros.

En el capítulo sexto complementa el contenido del anterior capítulo, centrándose en el análisis del concepto de daño indemnizable, donde trata la efectividad de la lesión, la lesión individualizada, la lesión susceptible de valoración económica y la antijuridicidad de la lesión, para adentrarse acto seguido en el estudio, por un lado, de la antijuridicidad del resultado lesivo y el estado de conocimientos de la ciencia frente al coronavirus y, por otro lado, de la antijuridicidad del resultado y la invalidación de las medidas formales adoptadas durante la pandemia.

El capítulo séptimo es el dedicado al nexo causal o relación de causalidad, conditio sine qua non para poder determinar que existe responsabilidad patrimonial. Se examinan aquí las principales teorías sobre la relación de causalidad de forma muy ilustrativa, para proceder después a trasladar el significado y alcance de la relación de causalidad a la Administración sanitaria y la pandemia por la COVID-19.

El capítulo octavo se dedica a otro de los elementos ineludibles que integran la responsabilidad patrimonial, como es la imputación subjetiva del daño o resultado lesivo (en este caso a una persona jurídica), refiriéndose en el último epígrafe a la responsabilidad de las autoridades y funcionarios y a la acción de regreso (en qué consiste y cómo puede ejercitarse).

Correlativamente, el capítulo noveno se centra en el examen de la imputación objetiva del daño, partiendo de la premisa de la mala gestión de los riesgos para la salud. Desarrolla el autor el fundamento objetivo de la atribución a una persona jurídica del resultado dañoso, la creación o la gestión de riesgos como títulos de imputación objetiva, el principio de prevención (tomando en cuenta la precavida creación de reservas estratégicas de productos sanitarios), el principio de precaución y la gestión de los riesgos sanitarios.

El penúltimo capítulo, décimo, desmenuza de forma práctica y meridiana el procedimiento administrativo en materia de responsabilidad patrimonial, su regulación, las fases de las que se compone y su contenido, el plazo (las reglas para su cómputo, suspensión, prescripción e interrupción de la prescripción), la legitimación y el fondo. Asimismo, hace referencia a determinados daños específicos, esto es, el daño prolongado, pero inicialmente oculto, los daños materiales continuados, los daños causados por un acto administrativo inválido, las lesiones físicas continuadas y los daños físicos o psíquicos de carácter permanente.

Finalmente, el último capítulo, undécimo, se refiere a la indemnización o resarcimientos, a sus clases, a los conceptos indemnizables y al cálculo de su valor, a la deuda de valor y a la actualización de valores, así como a los intereses de demora.

En resumidas cuentas, tras haber reseñado sucintamente el contenido de la monografía, podemos comprobar cómo el autor aglutina el estudio de todos los elementos que integran la responsabilidad patrimonial, proyectándolos al marco de la situación excepcional relativa a los estados de alarma, a la crisis sanitaria y a su regulación y peculiaridades. Como colofón de esta recensión, no podemos sino aconsejar la lectura de esta obra tan completa, que nos proporciona claves de suma importancia para poder enfrentar muchos de los problemas jurídicos (e incluso procesales) que se han suscitado ya y que continuarán haciéndolo en los próximos tiempos en relación con distintos ámbitos administrativos, verbigracia el sanitario.

La obra, que goza de una técnica jurídica excelsa y que es reflejo de un manejo rico de fuentes (doctrina y jurisprudencia), resulta práctica y de amena lectura, presentándose no solo apta, sino de suma utilidad para todos los operadores jurídicos, al facilitar pautas y despejar dudas en lo que concierne a un tema de máximo interés, acuciante para la sociedad (no solo española, sino a escala global) de nuestros días y que, lamentablemente, tendrá mucha aplicación en el presente y en el futuro próximo, puesto que los estragos originados en la sociedad a raíz de la COVID-19, el estado de alarma y las restricciones adoptadas por mor de la pandemia no han hecho nada más que comenzar.

Ni el Gobierno ni los diferentes organismos públicos/administraciones se encontraban ni se encuentran preparados para gestionar una situación imprevista y extraordinaria como fue la de la crisis sanitaria. Además, la normativa existente y la que se ha ido aprobando sobre la marcha revisten notables defectos, lagunas y deficiencias. Todo ello conlleva que en la praxis se hayan generado y continúen generándose supuestos de responsabilidad patrimonial, siendo primordial que sepamos no solo detectarlos, sino saber cómo y qué podemos/debemos reclamar, y a tales fines responde precisamente la obra de este autor.

1 Pensemos así, a título de ejemplo, en los supuestos de reintegro de gastos por determinados servicios sanitarios privados al Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuando en una determinada situación (que podría tildarse de urgente) no se ha facilitado un concreto servicio/tratamiento, que de ordinario viene proporcionándose a través del Sistema Público de Salud, como consecuencia de las medidas adoptadas con el estado de alarma y la crisis sanitaria.