Revista Galega de Administración Pública, EGAP

Núm. 61_xaneiro-xuño 2021 | pp. -194

Santiago de Compostela, 2021

https://doi.org/10.36402/regap.v0i61.4794

© Patricia Iglesias Rey

ISSN-e: 1132-8371 | ISSN: 1132-8371

Recibido: 03/06/2021 | Aceptado: 16/06/2021

Editado baixo licenza Creative Commons Atribution 4.0 International License

Ideas forza en clave xurídica para a captación dos fondos europeos de recuperación: Next Generation EU

Ideas fuerza en clave jurídica para la captación de los fondos europeos de recuperación: Next Generation EU

Strong legal ideas for attracting European recovery funds: Next Generation EU

Patricia Iglesias Rey

Letrada da Xunta de Galicia

Letrada maior do Consello de Contas de Galicia

patricia.iglesias.rey@xunta.es

Resumo: O Consello Europeo aprobou o 21 de xullo de 2020 a creación do programa Next Generation EU, o maior instrumento de estímulo económico xamais financiado pola Unión Europea, en resposta á crise sen precedentes causada polo coronavirus. Para poder acollerse ao Mecanismo de Recuperación e Resiliencia, os Estados membros deben presentar plans nacionais de recuperación e resiliencia en que se definan programas de actuación co obxectivo de intensificar o potencial de crecemento, a creación de emprego e a resiliencia económica e social, así como de acelerar as transicións ecolóxica e dixital. Os compromisos xurídicos dun programa completado por Next Generation EU contraeranse como moi tarde o 31 de decembro de 2023 e os pagamentos correspondentes faranse teñen como data límite o 31 de decembro de 2026. Existe, por conseguinte, un marco temporal relativamente curto durante o cal se poderá facer uso dos fondos. Os fondos europeos COVID son unha especie de “luz ao final do túnel” que nos permite manter certa esperanza no noso futuro como país.

Palabras clave: Fondos europeos de recuperación, fondos Next Generation EU, Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia, mecanismos de control, transparencia e integridade, xestión preventiva de riscos para detectar e evitar irregularidades, fraude, conflitos de intereses e dobre financiamento nos fondos europeos.

Resumen: El Consejo Europeo aprobó el 21 de julio de 2020 la creación del programa Next Generation EU, el mayor instrumento de estímulo económico jamás financiado por la Unión Europea, en respuesta a la crisis sin precedentes causada por el coronavirus. Para poder acogerse al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, los Estados miembros deben presentar planes nacionales de recuperación y resiliencia en los que se definan programas de actuación con el objetivo de intensificar el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social, así como de acelerar las transiciones ecológica y digital. Los compromisos jurídicos de un programa completado por Next Generation EU se contraerán a más tardar el 31 de diciembre de 2023 y los pagos correspondientes se harán como muy tarde el 31 de diciembre de 2026. Existe, por consiguiente, un marco temporal relativamente corto durante el cual se podrá hacer uso de los fondos. Los fondos europeos COVID son una especie de “luz al final del túnel” que nos permite mantener una cierta esperanza en nuestro futuro como país.

Palabras clave: Fondos europeos de recuperación, fondos Next Generation EU, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, mecanismos de control, transparencia e integridad, gestión preventiva de riesgos para detectar y evitar irregularidades, fraude, conflictos de intereses y doble financiación en los fondos europeos.

Abstract: On 21 July 2020, the European Council approved the creation of the Next Generation EU program, the largest instrument of economic stimulus ever to be financed by the European Union, in response to the unprecedented crisis caused by the coronavirus. In order to be eligible for the Recovery and Resilience Mechanism, Member States must present national recovery and resilience plans defining action programs aimed at enhancing the potential for growth, job creation and economic and social resilience, as well as accelerating the ecological and digital transitions. Legal commitments for a programme completed by Next Generation EU will be made no later than 31 December 2023. The relevant payments will be made no later than 31 December 2026. Therefore, the funds must be used during a relatively short timeframe. European COVID funds are a kind of “light at the end of the tunnel” that allows us to maintain some hope for our future as a country.

Key words: European recovery funds, Next Generation EU funds, Recovery, Transformation and Resilience Plan, control mechanisms, transparency and integrity, preventive risk management to detect and avoid irregularities, fraud, conflicts of interest and double financing in European funds.

Sumario: 1 Introdución: o por que e para que dos fondos europeos para a transformación, recuperación e resiliencia. 2 O nomen iuris dos diferentes mecanismos, instrumentos e fondos europeos para a recuperación. 3 Claves xurídicas do mecanismo europeo de recuperación e resiliencia. 4 Cales son as claves do Real Decreto-lei 36/2020 de medidas urxentes para a modernización da Administración pública e para a execución do Plan de Recuperación? 5 A Lei 9/2021, do 25 de febreiro, de simplificación administrativa e de apoio á reactivación económica de Galicia. 6 Críticas construtivas a xeito de conclusión.

1 Introdución: o por que e para que dos fondos europeos para a transformación, recuperación e resiliencia

O orzamento a longo prazo da UE, xunto coa iniciativa Next Generation EU, que é un instrumento temporal concibido para impulsar a recuperación, será o maior paquete de estímulo xamais financiado a través do orzamento da UE. Un total de 1,8 billóns de euros axudará a reconstruír a Europa posterior á COVID-19, que será máis ecolóxica, dixital e resiliente. O novo orzamento a longo prazo aumentará os mecanismos de flexibilidade para garantir a súa capacidade de facer fronte a necesidades imprevistas. Trátase dun orzamento preparado non só para as realidades actuais, senón tamén para as incertezas do futuro.

O 10 de novembro de 2020, alcanzouse un primeiro acordo entre o Parlamento Europeo e os países da UE no Consello sobre o próximo orzamento da UE a longo prazo e Next Generation EU. Este acordo permitiu reforzar programas específicos con cargo ao orzamento a longo prazo para o período 2021-2027 por un total de 15.000 millóns de euros.

As prioridades da Comisión Europea pasan por investir en tecnoloxías limpas, transporte sustentable, dixitalización dos servizos públicos e a adaptación dos sistemas educativos, entre outras, animando a que se inclúan nestes plans investimentos e reformas para os seguintes ámbitos emblemáticos:

• Activación. Posta en marcha temperá de tecnoloxías limpas con perspectivas de futuro e aceleración do desenvolvemento e o uso de enerxías renovables.
• Renovación. Mellora da eficiencia enerxética dos edificios públicos e privados.
• Carga e repostaxe. Fomento de tecnoloxías limpas con perspectivas de futuro co fin de acelerar o uso dun transporte sustentable, accesible e intelixente, de estacións de carga e repostaxe, e a ampliación do transporte público.
• Conexión. Despregamento rápido de servizos de banda larga rápida en todas as rexións e fogares, incluídas as redes de fibra e ٥ G.
• Modernización. Dixitalización da Administración e os servizos públicos, incluídos os sistemas xudicial e sanitario.
• Ampliación. Aumento das capacidades industriais europeas en materia de datos na nube e desenvolvemento de procesadores de máxima potencia, de última xeración e sustentables.
• Reciclaxe e perfeccionamento profesionais. Adaptación dos sistemas educativos en apoio das competencias dixitais e a educación e a formación profesional a todas as idades.

España ten por diante unha misión complicada. O reto máis importante da súa historia recente. É o primeiro país máis beneficiado polos fondos que vai pór Europa sobre a mesa para a reconstrución da crise provocada pola pandemia e a transformación da súa economía nos próximos seis anos. Un paquete de axudas de 200.000 millóns de euros que podería roldar o 3 % do PIB anual, onde se integran 140.000 millóns do fondo Next Generation EU, o máis potente. Con eles pretende investir 72.000 millóns de euros nos vindeiros tres exercicios (a través das subvencións do Mecanismo para a Recuperación e a Resiliencia e do programa REACT-EU, que se destinarán nun 37 % a investimento verde e nun 33 % á transformación dixital).

España non ten un bo desempeño na xestión dos fondos europeos, recoñece a propia Comisión Europea. A finais do ano pasado, certificara o 33 % das axudas e seleccionara o 72 % dos proxectos.

Neste contexto, aínda que é necesario reducir a burocracia na Administración e flexibilizar os mecanismos de control nos procedementos administrativos para captar os fondos europeos1, non é menos certo que esa flexibilización non pode ser un pretexto para suavizar a plena aplicación dos principios de transparencia e de integridade institucional no sector público, que sen dúbida coadxuvarán a implementar plans de xestión de riscos preventivos nas entidades públicas destinados a detectar irregularidades, fraude e conflitos de intereses na xestión dos fondos europeos COVID-19, como vén exixindo de forma indubidable Europa. Nesta nova época pospandemia tanto os órganos de xestión no primeiro nivel como os órganos de control interno (intervencións e asesorías xurídicas) no segundo nivel, así como os órganos de control externo (Tribunal de Contas e órganos autonómicos equivalentes) están chamados a xogar un papel nuclear e de colaboración mutua.

2 O nomen iuris dos diferentes mecanismos, instrumentos e fondos europeos para a recuperación

A pretensión destas notas é facer referencia ás datas máis relevantes no contexto comunitario durante o proceso de xestación dos fondos europeos de recuperación, así como delimitar o concepto xurídico e alcance de cada un dos instrumentos que conforman os fondos europeos para a recuperación, transformación e resiliencia.

O 23 de abril de 2020, o Consello Europeo referendou unha «folla de ruta para a recuperación» co fin de reparar as enormes perturbacións da economía e mitigar, por un lado, as consecuencias sociais e económicas na Unión derivadas das restricións excepcionais establecidas polos Estados membros para conter a propagación da COVID-19 e, por outro, o risco dunha recuperación asimétrica, suscitado polos distintos medios de que dispoñen os Estados membros a nivel nacional. Xa neste momento, a folla de ruta para a recuperación ten un forte compoñente de investimento e insta á creación do Fondo Europeo de Recuperación (FER).

Outra data histórica no ámbito político do Consello Europeo é o ٢١ de xullo de ٢٠٢٠, cando se encomenda á Comisión que analice as necesidades e faga o diagnóstico (xurídico e financeiro) co fin de orientar os recursos cara a eses sectores e partes xeográficas da Unión máis afectados, e aclara tamén o vínculo co marco financeiro plurianual (MFP) para o período 2021-20272, cuxo regulamento xa foi aprobado (Regulamento UE 2020/2094).

Desde entón, o Parlamento Europeo e o Consello, coa participación da Comisión Europea, mantiveron trece diálogos políticos trilaterais sobre o acordo co obxectivo de afinar os seus parámetros finais.

De acordo coas conclusións do Consello Europeo do 21 de xullo de 2020, os compromisos xurídicos dun programa completado por “Next Generation EU” contraeranse como moito o 31 de decembro de 2023 e os pagamentos correspondentes terán como data límite o 31 de decembro de 2026. Existe, por conseguinte, un marco temporal relativamente curto durante o cal se poderá facer uso dos fondos.

- Os Next Generation EU (NGUE) defínense como un instrumento temporal de recuperación dotado con 750.000 millóns de euros que contribuirá a reparar os danos económicos e sociais inmediatos causados pola pandemia de coronavirus. A Europa posterior á COVID-19 será máis ecolóxica, máis dixital, máis resiliente e mellor adaptada aos retos actuais e futuros.

Forma parte dos NGUE:

- O Mecanismo Europeo de Recuperación e Resiliencia (MRR) é o elemento central de Next Generation EU, con 672.500 millóns de euros en préstamos e subvencións dispoñibles para apoiar as reformas e investimentos emprendidos polos países da UE. O obxectivo é mitigar o impacto económico e social da pandemia de coronavirus e facer que as economías e sociedades europeas sexan máis sustentables e resilientes e estean mellor preparadas para os retos e as oportunidades das transicións ecolóxica e dixital.

Os Estados membros deberán ir traballando nos seus plans nacionais de recuperación e resiliencia para acceder aos fondos no marco do Mecanismo de Recuperación e Resiliencia3. O Plan Nacional de Recuperación Transformación e Resiliencia foi aprobado no Consello de Ministros o 27 de abril de 2021 e enviado xa á Comisión Europea4.

- Por outra banda, forma parte dos NGUE a Axuda á Recuperación para a Cohesión e os Territorios de Europa, que se inxectará a través dos fondos REACT-UE5. Trátase dunha nova iniciativa que continúa e amplía as medidas de resposta e reparación de crises aplicadas que se porán á disposición de forma adicional dos seguintes fondos:

· Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional (FEDER).

· Fondo Social Europeo (FSE).

· Fondo de Axuda Europea para as Persoas Máis Desfavorecidas (FEAD).

Estes fondos adicionais REACT-UE achegaranse en 2021-2022 con cargo a Next Generation EU e en 2020, a través dunha revisión específica do actual marco financeiro.

Os fondos REACT-UE inxectaranse directamente ás comunidades autónomas. A repartición dos fondos REACT-UE, desde a aprobación do Regulamento (UE) 2020/2221, o 23 de decembro de 2020, permite a España obter financiamento adicional por un importe de 12.400 millóns. Ata que se materialicen as axudas europeas, o Goberno adiantará liquidez ás comunidades autónomas e aos concellos dos fondos REACT-UE para que poñan en marcha os proxectos de recuperación canto antes. Os criterios contemplados para a asignación dos fondos REACT foron: a poboación, o produto interior bruto (PIB) per cápita e a taxa de paro media dos últimos cinco anos en comparación coa media da UE.

- Ademais do FER, o MFP e o MRR especificamente regulados para facer fronte á crise sanitaria, non podemos deixar de mencionar nestas notas a reprogramación dos Programas Operativos dos Fondos Estruturais “clásicos” (FEDER, FSE e o Fondo Europeo de Desenvolvemento Rural), cun gasto adicional de 39.640 millóns.

A diferenza do Plan de Recuperación, os Fondos Estruturais son diñeiro que si ou si está garantido para España. É dicir, que entre os Fondos Estruturais tradicionais, e o complemento a estes que é o REACT, as comunidades autónomas xestionarán máis diñeiro en actividades tradicionais de Fondos Europeos que os 40.000 que de momento ten prometido o Goberno de España co Plan de Recuperación/MRR.

Fronte aos múltiples instrumentos e fondos COVID-19, recursos propios e impostos harmonizados, que se pretende acometer no ámbito comunitario, convén aclarar que o Estado español (como o resto dos Estados membros da UE), antes de recibir a parte deses fondos europeos que finalmente lle corresponda, tivo que elaborar un detallado e exixente Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia (PRTR) que contivese paquetes coherentes de reformas e iniciativas de investimento que se implementará ata 2026. O PRTR nacional foi enviado polo Goberno de España á CE o 27 de abril de 2021 e só contará co apoio MRR da UE, logo de avaliación por parte de Comisión Europea e aprobación polo Consello Europeo.

Polo tanto, é imprescindible a continuación esmiuzar a arquitectura xurídica e os requisitos para que os Estados membros, incluída España, poidan acceder ao MRR.

3 Claves xurídicas do mecanismo europeo de recuperación e resiliencia

Enmarcado dentro do que é o Instrumento de Recuperación e Resiliencia, aprobado polo Regulamento (UE) 2020/2094, do Consello, do 14 de decembro, onde se regulaban os coñecidos como fondos europeos Next Generation EU, o MRR marcará parte do futuro político, económico e social deste país, polo menos por uns anos, conxuntamente co resto de fondos NGEU e os “tradicionais” do Marco Financeiro Plurianual 21-27.

As claves xurídicas podémolas sintetizar nas seguintes:

1. A importancia dos piares

A lectura dos considerandos 10 a 16 do Regulamento (UE) 2020/2094, do Consello, do 14 de decembro, é de grande interese para comprender a importancia dos piares do MRR cos que necesariamente se deben aliñar os proxectos e investimentos dos plans nacionais para a súa captación. O artigo 3 (ámbito de aplicación) sintetízaos do seguinte xeito:

• Transición ecolóxica.
• Transformación dixital.
• Crecemento intelixente, sustentable e integrador.
• Cohesión social e territorial.
• Saúde, e resiliencia económica, social e institucional.
• Políticas de próxima xeración (infancia, xuventude, educación e desenvolvemento de capacidades).

2. A avaliación e medición vai ser distinta que nos fondos europeos “tradicionais”: cumprimento de obxectivos e fitos

A pretensión da UE é que o MRR sirva para alcanzar o obxectivo xeral de destinar o 30 por cento dos gastos do orzamento a apoiar obxectivos climáticos (a Axenda 2030 está presente nesta idea e na proxección estratéxica europea de alcanzar a neutralidade climática para 2050), así como outros obxectivos vinculados coa Axenda Dixital Europea.

a. As medidas de transición ecolóxica incluídas nos plans estatais de recuperación e resiliencia deberán representar un importe que supoña polo menos o 37 por cento da asignación total do citado plan.

b. Polo que corresponde á dixitalización, esa porcentaxe debe acadar polo menos o 20 por cento.

Polo tanto, como mínimo un 57 por cento dos investimentos previstos deberán dedicarse a eses dous piares. E iso marcará, sen dúbida, o propio PRTR, como tamén os proxectos que se pretendan impulsar.

Cómpre considerar que o cumprimento deses limiares mínimos se ten en conta na avaliación cuantitativa dos plans de recuperación e resiliencia do Estado membro que leva a cabo a Comisión (artigo 16) e no criterio de pertinencia establecido no artigo 19.3 en relación con esa mesma avaliación do plan. Segundo o artigo 3.4) do Regulamento, “os fitos constitúen logros cualitativos e os obxectivos constitúen logros cuantitativos”. Estas precisións son importantes para a elaboración do PRTR, pero tamén dos proxectos de investimento e así mesmo das reformas que se formulen, que deben vir acompañadas sempre dunha determinación de logros cualitativos e cuantitativos.

Pois ben, o MRR diferencia claramente o alcance do que son os fitos do que corresponde aos obxectivos. Así, di que os dous conceptos teñen en común “ser medidas de progresión cara á consecución dunha reforma ou un investimento”. Deste xeito, tanto reformas como proxectos de investimento deben recoller fitos e obxectivos.

3. O vehículo para captar os fondos do MRR son os plans nacionais de recuperación e resiliencia

O capítulo III do Regulamento do MRR regula os plans de recuperación e resiliencia (no caso de España, o PRTR xa enviado á Comisión o 28 de abril de 2021). Son a porta de acceso aos fondos MRR. Se non se franquea, non hai acceso aos recursos, e para iso deben aliñarse cos obxectivos do artigo 4. Deben incluír un programa de reformas e investimentos que debe conter “un conxunto de medidas coherente e exhaustivo”, podendo incluír programas públicos “destinados a incentivar o investimento privado” (véxase, así mesmo, o considerando 32).

Como máximo, o 31 de xullo de 2022, a Comisión elaborará un informe de avaliación e revisión sobre a aplicación do Mecanismo para cada Estado Membro.

O Plan de Recuperación será avaliado pola Comisión de acordo coa súa pertinencia, eficacia, eficiencia e coherencia, podendo ser a valoración positiva ou negativa. Se é positiva, a Comisión proporalle ao Consello a súa aprobación por decisión executiva.

En tal proposta determinaranse os fitos e obxectivos a cumprir nas reformas e proxectos. O prazo de execución non poderá ser superior ao 31 de agosto de 2026, momento en que se deberán ter alcanzado todos os fitos e obxectivos finais.

4. A aposta decidida do MRR pola prevención eficaz dos conflitos de intereses, a fraude e as irregularidades

Debemos ter presente sempre que os recursos financeiros deste MRR europeo proceden da mutualización de débeda dos países membros. E, polo tanto, trátase de garantir a protección dos intereses da Unión, de modo que os Estados membros, ao executaren o MRR, adoptarán todas as medidas axeitadas para protexer tales intereses e velar por que a utilización dos fondos se leve a cabo de acordo co dereito da Unión e o nacional do Estado membro, pero particularmente “no que se refire á prevención, detección e corrección da fraude, a corrupción e os conflitos de intereses”.

Dado o volume de recursos financeiros que se porá en circulación en moi pouco tempo, tal como advertiu o Ditame do Tribunal de Contas Europeo (TCUE) N. 6/2020 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeo e do Consello polo que se establece un Mecanismo de Recuperación e Resiliencia6, incídese na necesidade de desenvolver e reforzar nos Estados membros medidas máis eficaces para loitar contra a fraude e poder previr os riscos como os conflitos de intereses ou dobre financiamento derivados da existencia de recursos adicionais tan importantes.

Nos considerandos do Regulamento (UE) 2021/24 do MRR hai chamadas expresas (e algunhas moi extensas) a previr e perseguir de forma efectiva a fraude fiscal, a corrupción e os conflitos de intereses. Por exemplo, o considerando 40 establece o “principio de boa xestión financeira”, facendo mención á necesidade de previr e corrixir tales riscos e malas prácticas. Tamén, dentro da valoración da eficiencia do Plan de Recuperación (artigo 19) se recolle expresamente que se terá en conta na avaliación que faga a Comisión se os Estados membros dispoñen de sistemas de prevención, detección e corrección da corrupción, a fraude e os conflitos de intereses na utilización dos fondos.

En concreto, o artigo 22 do Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeo e do Consello do 12 de febreiro de 2021 establece o deber dos Estados membros, xa sexan beneficiarios, no caso de axudas directas, ou prestameiros, no caso de axudas reembolsables, de adoptar as medidas necesarias para garantir a correcta xestión dos fondos co obxectivo de previr, detectar e corrixir as posibles fraudes que poidan producirse na súa xestión.

4 Cales son as claves do Real Decreto-lei 36/2020 de medidas urxentes para a modernización da Administración pública e para a execución do Plan de Recuperación?

O Real Decreto-lei 36/2020 (RDL/36/2020) estrutúrase en 69 artigos, divididos en catro títulos; seis disposicións adicionais, unha disposición transitoria, unha disposición derrogatoria e trece disposicións derradeiras. O RDL 36/2020 ten por obxecto:

- Establecer as disposicións que faciliten a programación, orzamentación, xestión e execución das actuacións financiables cos fondos europeos procedentes do Instrumento Europeo de Recuperación, aprobado polo Consello Europeo o pasado 21 de xullo de 2020; e

- Establecer un conxunto de medidas para a implementación dun Plan (nacional) de Recuperación, Transformación e Resiliencia que debe ser aprobado polo Consello de Ministros para a súa presentación ante a Comisión Europea.

As claves da reforma do RDL pódense sintetizan nos puntos seguintes:

1. Obxecto da norma e aplicación preferente aos fondos europeos

Os artigos 1 (obxecto) e 2 (ámbito de aplicación) requiren unha análise precisa, pero en síntese debemos ter en conta as seguintes reflexións:

O RDL aplicarase non só aos fondos NGEU, senón tamén ao resto de fondos europeos, aínda que non todo o articulado, o que obriga a ir continuamente a remisións entre artigos para coñecer que contido do RDL se aplica a todos os fondos europeos COVID-19, ao MRR (NGUE e REACT-UE) ou só ao Plan Nacional de Recuperación, Transformación e Resiliencia que executará os fondos:

a) O título I (disposicións xerais), o capítulo III (instrumentos de xestión pública) do título III (instrumentos de xestión do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia) e os capítulos II (especialidades na tramitación dos procedementos), III (especialidades en materia de contratación), IV (medidas de axilización dos convenios financiables con fondos europeos), V (medidas de axilización das subvencións financiables con fondos europeos) e VI (especialidades en materia de avaliación ambiental) do título IV (especialidades de xestión do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia), así como o artigo 46, aplicaranse ás actuacións de calquera das entidades do sector público dirixidas á xestión e execución de proxectos e actuacións que sexan financiables cos fondos europeos do Instrumento Europeo de Recuperación, Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional, Fondo Social Europeo Plus, Fondo Europeo Agrícola de Desenvolvemento Rural e Fondo Europeo Marítimo e de Pesca.

b) O capítulo II (estruturas de gobernanza) do título III (instrumentos de xestión do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia ) e o capítulo VII (instrumentos de colaboración público-privada para a execución do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia da Economía Española) do título IV (especialidades de xestión do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia) aplicaranse ás actuacións de calquera das entidades do sector público en relación cos fondos do Mecanismo de Recuperación e Resiliencia.

c) O capítulo I (Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia) do título III (instrumentos de xestión do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia) e o capítulo I (especialidades en materia de xestión e control orzamentario) do título IV (especialidades de xestión do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia) aplicaranse ás actuacións de calquera das entidades do sector público dirixidas á programación, orzamentación, xestión, execución e control de proxectos e actuacións que sexan financiables cos fondos do Instrumento Europeo de Recuperación.

O contido RDL non é só de aplicación temporal para a execución dos fondos europeos, senón que é importante ter en conta que terá implicacións estruturais (título II) con carácter de permanencia, como son por exemplo: as modificacións da normativa básica da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (LRXSP), no referente aos convenios de colaboración; a modificación da Lei 9/2017, de contratos do sector público; ou a regulación da figura dos Proxectos Estratéxicos para a Recuperación e Transformación Económica (PERTE), ou a planificación estratéxica.

A regra xeral é que o RDL será de aplicación, con carácter xeral, a todas as entidades que integran o sector público (nos termos definidos no artigo 2.1 da LRXSP, isto é: a) a Administración xeral do Estado; b) as administracións das comunidades autónomas; c) as entidades que integran a Administración local; e d) o sector público institucional.

O sector público institucional está integrado por:

a) Calquera organismo público e entidade de dereito público vinculado ou dependente das administracións públicas.

b) As entidades de dereito privado vinculadas ou dependentes das administracións públicas, que quedarán suxeitas ao disposto nas normas desta lei que especificamente se refiran a elas, en particular aos principios previstos no artigo 3, e, en todo caso, cando exerzan potestades administrativas; por exemplo, unha fundación pública que vai outorgar subvencións con cargo aos fondos europeos aplicará as especialidades do RDL o mesmo se tramita un convenio de colaboración ou licita como poder adxudicador para executar un proxecto con cargo a fondos europeos.

c) As universidades públicas, que se rexerán pola súa normativa específica e supletoriamente polas previsións desta lei.

2. Carácter básico si pero non todo o contido do RDL

A disposición derradeira primeira do RDL esgrime un conxunto de títulos competenciais como habilitadores da norma excepcional. Tamén detalla que capítulos, artigos, apartados de artigos ou disposicións adicionais, transitorias e derradeiras teñen o carácter de normas básicas. Serán as comunidades autónomas as que deberán proceder a regular un modelo de xestión de fondos europeos propio. Aínda así, a normativa básica aborda determinadas cuestións: colaboración público/privada; procedemento; contratación pública; subvencións; convenios de xestión de fondos.

3. Os Proxectos Estratéxicos para a Recuperación e Transformación Económica (PERTE)

O RDL opta por concentrar esforzos que xunten o liderado do público coa colaboración privada, e cuxo produto estrela son os PERTE. A súa declaración faina o Consello de Ministros, pero propóñena os departamentos, individual ou conxuntamente. Os criterios para cualificar un proxecto de estratéxico son abertos (“entre outros”), o que incrementa os xa de por si amplos espazos de discrecionalidade gobernamental.

- Un PERTE ten que ser multiplicador do crecemento económico e do emprego; debe combinar actores públicos con privados;

- É determinante a súa pegada innovadora;

- Debe permitir sumar non só varios actores públicos, senón especialmente pequena e mediana empresa, e debe ligarse cun ou varios obxectivos do Plan de Recuperación (mellor con varios, a transversalidade incrementa o seu valor).

E, ademais, deben ser proxectos grandes, tanto na mobilización de recursos e actores como de obxectivos, pois, aínda que un proxecto pode estar enmarcado nun único obxectivo, avógase por que os proxectos “micro” se insiran en proxectos macro PERTE.

4. Unha estrutura de gobernanza pública moi centralizada e con control gobernamental de todo o proceso

- O modelo de gobernanza descansa principalmente nunha Comisión de Recuperación, Transformación e Resiliencia con todos os ministros.

- Prevese unha comisión técnica de apoio, pero a batuta levaraa o denominado departamento de Asuntos Económicos e G٢٠ do Gabinete da Presidencia do Goberno.

- Especialmente, unha Conferencia Sectorial do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia, adscrita ao Ministerio de Facenda, que será o “gran repartidor territorial”. Limítase o papel das comunidades autónomas e bordea case por completo o papel dos gobernos locais.

- A autoridade responsable do control do Mecanismo para a Recuperación e Resiliencia será a Intervención Xeral da Administración do Estado (IXAE).

Optouse por un control interno e non por encargar a supervisión do control dos fondos por medio dunha autoridade independente (por exemplo, a AIReF). Isto poderá ter respostas desde a Unión Europea. O artigo 21 do RDL que finalmente se publicou no BOE ten un maior alcance sobre as competencias que se lle atribúen á Intervención Xeral da Administración do Estado como autoridade de control de auditoría. A IXAE terá acceso a todos os sistemas de información tanto públicos como privados, aparece mencionado no citado artigo o Servizo Nacional de Coordinación Antifraude (SNCA) con atribución de labores de prevención, detección e investigación de condutas fraudulentas e o compromiso de dotar a IXAE con máis medios materiais.

- Prevese a incorporación de externos de prestixio, autoridades ou comisións independentes.

No momento actual, polo sistema de gobernanza pública deseñada no articulado do RDL de medidas urxentes parece que o Goberno renunciou, aínda que pode que se deseñe nun futuro, a crear un organismo independente encargado especificamente de monitorizar a xestión dos fondos e optou por asignar esa función á Dirección Xeral de Asuntos Económicos do Gabinete da Presidencia do Goberno.

5. Simplificación e axilización dos procedementos administrativos vinculados á execución dos fondos COVID

Actúa nos eixes tractores da xestión pública.

- No procedemento administrativo común (PAC) refórzase a dixitalización e potenciación da Administración electrónica: todas as convocatorias derivadas da execución do plan se realizarán por sede electrónica; todos os procedementos vinculados á execución dos fondos serán urxentes; para lograr maior publicidade, poderase difundir toda a información con carácter previo ao impulso de procedementos de licitación en execución do plan.

- Contratación pública: modifícase a LCSP coa finalidade de redución dos prazos de tramitación (tramitación urxente de fondos COVID; elévase o limiar económico dos PAS e PASS; elabóranse pregos tipo PACP e PPT; revísanse autorizacións e informes; revísanse prazos de interposición de recurso especial e flexibilízase a contratación directa con medios propios; realízase unha programación anual de contratos para executar o plan e priorizarse a dixitalización e licitación electrónica).

- Subvencións públicas: simplifícase tanto a xestión interna (informes e autorizacións) como externa (elevación do limiar económico conta xustificativa simplificada, obrigas tributarias e Seguridade Social, compensacións en conceptos subvencionables). Regúlase como preferente o procedemento de concesión de concorrencia non competitiva.

- Convenios de colaboración financiables con fondos COVID: simplifícanse os trámites mediante a modificación da LRXSP (eliminación de trámites, reducindo prazos de informes preceptivos, ampliando a vixencia e permitindo anticipos).

6. Flexibilización na xestión dos recursos humanos (normativa non básica)

O RDL articula unha serie de medidas para o aproveitamento do talento para lograr a correcta execución dos fondos e adóptanse medidas na Administración xeral do Estado (AXE) para fomentar a captación de persoal, a avaliación e o recoñecemento do traballo:

- Mecanismos de provisión en recursos humanos baseados nas unidades temporais para a execución do plan: terán carácter temporal, mediante a análise e distribución de cargas de traballo que vai conducir á reorganización e reasignación do persoal.

- Recóllese a atribución de funcións a tempo parcial.

- Introdúcense dous novos complementos retributivos: variable por consecución de obxectivos e variable por asignación de funcións adicionais a tempo parcial.

- No ámbito da AXE reforzaranse os medios persoais da IXAE e da Dirección Xeral de Fondos Comunitarios.

7. Planificación estratéxica e principios de boa xestión

Imponse a planificación estratéxica como ferramenta de apoio á implementación do plan, fixando as actuacións, proxectos, estimación de investimentos e gastos, indicación de obxectivos e actuacións, propostas de reorganización de efectivos necesarios, propostas normativas para os recursos humanos.

A norma completa un conxunto de principios de boa xestión que introduce normativamente a noción de boa Administración.

8. Flexibilidade dos controis económicos e orzamentarios

- En materia de xestión e execución orzamentaria.

- En materia de fiscalización e control: modúlase o exercicio da función interventora para os expedientes de execución do plan, despacho prioritario, redución de prazos, límite dos controis documentais aos estritamente necesarios.

9. Control, transparencia e rendición de contas

- Importante: mantéñense intactas as obrigas de transparencia e rendición de contas, que non establecen excepcións.

- Como un mecanismo específico de rendición de contas, no artigo 22 (contido que non se consideraba no proxecto aprobado no Consello de Ministros o 22 de decembro de 2020), prevese que o Goberno informará trimestralmente sobre os progresos e avances do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia ante a Comisión Mixta para a Unión Europea das Cortes Xerais.

- Crítica construtiva: bótase de menos implementar unha cultura preventiva de xestión de riscos para evitar irregularidades, fraudes e en última instancia eventuais corruptelas: sistemas de integridade, plans preventivos de xestión de riscos OCDE, Plan de Goberno Aberto (2020-2021) recentemente aprobado e unha regulación específica en materia de detección dos conflitos de intereses.

10. Creación dun portelo único

Prevese a creación dun portal web único do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia (art. 36) como instrumento capaz de centralizar e canalizar a distribución de toda a información sobre este destinada aos distintos interesados e axentes relacionados co plan.

- Este portal serviría como “portelo único” do plan, facilitando as solicitudes e a tramitación dos procedementos aos interesados, como punto formal de relación coa Administración.

Ofrecerá un servizo de atención ás persoas ou entidades interesadas en participar nas convocatorias derivadas do instrumento de recuperación para Europa, servindo como help desk para os interesados no Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia.

11. Recuperación das axencias públicas

- Para o cumprimento dos principios e directrices de xestión coa finalidade de incorporar instrumentos de mellora dos servizos públicos a través de entidades que conten cun maior nivel de autonomía, flexibilidade na xestión, responsabilidade e control dos resultados, recupérase a figura das axencias estatais como organismo público (modifícase a LRSP por medio da Lei de orzamentos xerais do Estado).

- Así, no artigo 108 bis, ter e quater, polo que agora importa, “revívese”, con algúns matices, a regulación das axencias que foron derrogadas a prazo pola LRXSP (hai máis de 15 anos).

5 A Lei 9/2021, do 25 de febreiro, de simplificación administrativa e de apoio á reactivación económica de Galicia

Dun xeito similar ao RDL 36/2020, a Lei galega 9/2021, do 25 de febreiro, de simplificación administrativa, ademais de regular sistemas de apoio administrativo á implantación de iniciativas empresariais e a axilización de procedementos administrativos, regula unhas especialidades en materia de xestión e execución dos fondos que se vaian financiar cos fondos europeos de recuperación (artigos 64 e seguintes) dos que destacamos as seguintes ideas forza:

1. Mecanismos de seguimento e control

Corresponderalles ás direccións xerais con competencias en materia de planificación e orzamentos e de fondos europeos a planificación, programación e xestión da execución dos fondos no marco das competencias da Administración xeral da comunidade autónoma, e asumirán a condición de autoridades responsables ante a Administración xeral do Estado e das institucións europeas.

A Intervención Xeral da Comunidade Autónoma configúrase como o órgano de control dos fondos, sen prexuízo das funcións de auditoría nos controis que establezan a Administración xeral do Estado e as institucións europeas.

2. Tramitación de urxencia dos procedementos administrativos de execución de gastos con cargo aos fondos

Declárase a aplicación de tramitación de urxencia e de despacho prioritario, nos termos previstos en artigos 33 e 71, respectivamente, da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas, dos procedementos administrativos que impliquen a execución de gastos con cargo a estes fondos. O órgano administrativo motivará esta circunstancia de urxencia no correspondente acordo de inicio, sen prexuízo do establecido no artigo 50 do Real Decreto-lei 36/2020, do 30 de decembro.

En ningún caso será obxecto de redución a duración dos prazos referidos á presentación de solicitudes e de recursos.

3. Tramitación anticipada dos procedementos administrativos de execución de gastos con cargo aos fondos

En caso de que se inicie no exercicio corrente a tramitación de expedientes de gasto, pero a súa execución orzamentaria non vaia ter lugar ata o exercicio seguinte ou outros exercicios posteriores, será posible a súa tramitación anticipada ao longo do dito exercicio, e poderá chegar ata a fase de formalización do compromiso de gasto no exercicio corrente.

4. Utilización de medios propios

Para a aplicación destes fondos, os poderes adxudicadores autonómicos e as entidades contratantes poderán organizarse para executar de xeito directo prestacións propias dos contratos de obras, subministracións, servizos, concesión de obra e concesión de servizos, a cambio dunha compensación tarifaria, valéndose dun medio propio, de acordo coa lexislación aplicable. Nestes casos é exixible a autorización do Consello da Xunta previa á subscrición dun encargo cando o seu importe supere os catro millóns de euros.

5. Convenios subscritos para a execución de proxectos con cargo aos fondos

Excepcionalmente, o prazo de vixencia destes convenios poderá ter unha duración superior á legalmente establecida, podendo chegar como máximo aos seis anos, coa posibilidade dunha prórroga de ata seis anos de duración. Esta excepción deberá ser xustificada motivadamente polo órgano competente, con especial mención a que esa extensión ou prórroga non limitará a competencia efectiva nos mercados.

Así mesmo, non lles será exixible a autorización do Consello da Xunta, agás cando impliquen a asunción de obrigas de contido económico por un importe superior a 300.000 euros.

6. Requisitos para a tramitación de subvencións financiables con cargo aos fondos

Para a tramitación da aprobación das bases reguladoras e a convocatoria destas subvencións, previstas no artigo 14 da Lei 9/2007, do 13 de xuño, de subvencións de Galicia, e no artigo 18.2 do Decreto 11/2009, do 8 de xaneiro, polo que se aproba o seu regulamento, serán exixibles o informe dos servizos xurídicos correspondentes, o de Planificación e Fondos e o informe da Intervención Xeral, que, en todo caso, será emitido no prazo improrrogable de dez días naturais.

a) Elévase o limiar económico previsto no artigo 51.1 do Decreto 11/2009, do 8 de xaneiro, polo que se aproba o Regulamento da Lei 9/2007, do 13 de xuño, de subvencións de Galicia, para a presentación dunha conta xustificativa simplificada por parte do beneficiario da subvención, e amplíase o dito importe ata os 100.000 euros.

b) Elévase ata os 10.000 euros o límite para acreditar o cumprimento das obrigas coa Administración pública da Comunidade Autónoma, coa Administración do Estado e coa Seguridade Social recollido no artigo 11, letra i), do Decreto 11/2009, do 8 de xaneiro, polo que se aproba o Regulamento da Lei 9/2007, do 13 de xuño, de subvencións de Galicia.

c) Para os supostos en que as solicitudes deban vir acompañadas de memorias económicas, flexibilizaranse os compromisos plasmados nelas, no sentido de que se permitan compensacións entre os conceptos orzados, sempre que se dirixan a acadar o fin da subvención.

7. Especialidades en materia de xestión de persoal

Naquelas consellerías ou entidades dependentes delas onde se xestionen proxectos financiados con fondos dos instrumentos europeos de recuperación ou con outros fondos europeos, corresponderalles ás persoas titulares das secretarías xerais técnicas realizar unha análise da carga de traballo existente nas diferentes unidades co fin de poder reasignar efectivos, de acordo co establecido nesta lei, naquelas que, de xeito prioritario, teñan por finalidade xestionar os citados fondos.

A cobertura das necesidades de persoal para a xestión dos fondos realizarase prioritariamente con efectivos da propia consellería ou dos entes dependentes dela mediante unha reasignación temporal de funcións ou tarefas, sen prexuízo da posible utilización dos mecanismos previstos con carácter xeral na lexislación de emprego público. A persoa titular da secretaría xeral técnica da correspondente consellería impulsará coa máxima celeridade as accións indicadas que sexan necesarias para axilizar a absorción e execución dos fondos europeos.

O persoal adscrito aos grupos de traballo ou ás unidades de apoio temporal que xestionen os ditos fondos poderá, nos termos establecidos na lexislación orzamentaria e reguladora do emprego público, percibir complementos de produtividade ou gratificacións extraordinarias dentro dos límites derivados das consignacións orzamentarias.

Por razóns de eficacia e eficiencia, poderán constituírse unidades administrativas de carácter provisional mediante a modificación da correspondente relación de postos de traballo, para a xestión e execución dos proxectos financiados con fondos dos instrumentos europeos de recuperación ou outros fondos europeos.

6 Críticas construtivas a xeito de conclusión

1. É o momento de liderar desde o público, crear sinerxías e non funcionar como departamentos estancos, mesmo nun mesmo ministerio, consellería ou servizo. Fomentar sinerxías: hai que construír rede arredor de proxectos concretos. Débense crear grupos de traballo interadministrativos en que se parta de experiencias innovadoras, estar disposto a escoitar, aprender dos demais (aínda que nos pensemos mellores).

Crear equipos especializados no ámbito público e nos tres niveis (estatal, autonómico e local) e con experiencia previa en contratación pública, así como oficinas de xestión centralizada das convocatorias. E simplificar e eliminar duplicidades nos procedementos de xestión das axudas, pero con profesionalización dos empregados públicos, que “habelos hainos” e moitos, como se di na miña terra. Ante este número importante de solicitudes que se espera recibir, o documento recolle a posibilidade de ampliar o persoal público.

2. Agora máis que nunca, neste novo contexto de recuperación da situación de crise sanitaria, é o momento en que se debe fomentar a implementación de sistemas de integridade no sector público, no cal se inclúan plans de xestión preventiva de riscos que permitan identificar, avaliar e verificar medidas para previr condutas corruptas, fraudulentas ou erros evitables, para conseguir unhas administracións públicas abertas, transparentes e íntegras ao servizo do interese xeral. Neste contexto, non podemos esquecer en que país vivimos.

3. O RDL 36/2020 non é revolucionario. Non podemos seguir achegando PDF e cargando arquivos asinados electronicamente sen espremer os datos que conteñen. É o momento de dar un paso máis. Xa non se trata de innovar, é adoptar comportamentos asentados no mundo privado e en determinadas entidades públicas. Os deseños dos sistemas de xestión electrónica son a clave: todos interconectados, transferindo datos duns a outros. Demasiadas veces tropezando na mesma pedra, sistemas parciais que responden a reinos de taifas máis que a unha estratexia ao unísono: os departamentos horizontais de control (xurídicos e intervención) deben ter uns sistemas electrónicos que conecten e habiliten para actuar os distintos sistemas de xestión e non ser illas en contornos informatizados: se informo favorablemente/fiscalizo no meu sistema de xestión, habilitarei o xestor electrónico de xestión (contractual ou de subvencións) a actuar; se non, non se lle permite. Intercambio de datos, non de documentos (iso xa o farán os sistemas).

4. Ademais do control preventivo, cómpre planificar coa máxima antelación posible e tendo en conta a capacidade administrativa das diferentes entidades públicas que van executar os fondos de entre os 8.000 organismos licitadores existentes.

5. Requírese un esforzo de coordinación importante. As axudas teñen que calar na economía de forma moi capilar e non só beneficiar as grandes empresas, senón tamén as pemes. Para optimizar as axudas, hai que incorporar a iniciativa privada e articular mecanismos para que haxa un efecto multiplicador do investimento.

6. O papel nuclear que deben xogar os órganos de control interno e os organismos de control externo autonómicos (OCEX), tendo presente no seu control as técnicas e ferramentas preventivas de xestión do risco, que se poden complementar perfectamente coa función nuclear de fiscalización dos OCEX e que as dúas funcións poden retroalimentarse para mellorar. Certo é que todo cambio de paradigma custa na esfera pública, pero debemos ser receptivos cara a un xiro na cultura preventiva respecto ao control de riscos nos novos fondos europeos de recuperación.

Bibliografía

IGLESIAS REY, P., “El proyecto del Real decreto-ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, no puede suponer una merma de los mecanismos de control”, Observatorio de Contratación Pública (ObCP), 27 de novembro de 2020. Acceso web: http://www.obcp.es/opiniones (maio de 2021).

Documentos:

– Ditame n. 6/2020 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeo e do Consello polo que se establece un Mecanismo de Recuperación e Resiliencia. Acceso web: https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=54818 (maio de 2021).

– Regulamento (UE) 2020/2094 do Consello do 14 de decembro polo que se establece o Instrumento de Recuperación e Resiliencia, aprobado polo Regulamento (UE) 2020/2094 do Consello do 14 de decembro. Acceso web: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX %3A32020R2094 (maio de 2021).

– Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeo e do Consello polo que se establece o Mecanismo de Recuperación e Resiliencia (MRR), publicado o 18 de febreiro de 2021 no Diario Oficial da Unión Europea. Acceso web: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2021-80170 (xuño de 2021).

– Resolución do 29 de abril de 2021, da Subsecretaría, pola que se publica no BOE o Acordo do Consello de Ministros do 27 de abril de 2021, polo que aproba o Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia. Acceso web: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-7053 (xuño de 2021).

– Regulamento (UE) 2020/2221 do Parlamento Europeo e do Consello do 23 de decembro de 2020 polo que se modifica o Regulamento (UE) 1303/2013, do 28 de decembro de 2020 no Diario Oficial da Unión Europea.

---