07_ES_CN2_Patricia_Iglesias

Resumo: O Consello Europeo aprobou o 21 de xullo de 2020 a creación do programa Next Generation EU, o maior instrumento de estímulo económico xamais financiado pola Unión Europea, en resposta á crise sen precedentes causada polo coronavirus. Para poder acollerse ao Mecanismo de Recuperación e Resiliencia, os Estados membros deben presentar plans nacionais de recuperación e resiliencia en que se definan programas de actuación co obxectivo de intensificar o potencial de crecemento, a creación de emprego e a resiliencia económica e social, así como de acelerar as transicións ecolóxica e dixital. Os compromisos xurídicos dun programa completado por Next Generation EU contraeranse como moi tarde o 31 de decembro de 2023 e os pagamentos correspondentes faranse teñen como data límite o 31 de decembro de 2026. Existe, por conseguinte, un marco temporal relativamente curto durante o cal se poderá facer uso dos fondos. Os fondos europeos COVID son unha especie de “luz ao final do túnel” que nos permite manter certa esperanza no noso futuro como país.

Palabras clave: Fondos europeos de recuperación, fondos Next Generation EU, Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia, mecanismos de control, transparencia e integridade, xestión preventiva de riscos para detectar e evitar irregularidades, fraude, conflitos de intereses e dobre financiamento nos fondos europeos.

Resumen: El Consejo Europeo aprobó el 21 de julio de 2020 la creación del programa Next Generation EU, el mayor instrumento de estímulo económico jamás financiado por la Unión Europea, en respuesta a la crisis sin precedentes causada por el coronavirus. Para poder acogerse al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, los Estados miembros deben presentar planes nacionales de recuperación y resiliencia en que se definan programas de actuación con el objetivo de intensificar el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social, así como de acelerar las transiciones ecológica y digital. Los compromisos jurídicos de un programa completado por Next Generation EU se contraerán a más tardar el 31 de diciembre de 2023 y los pagos correspondientes se harán como muy tarde el 31 de diciembre de 2026. Existe, por consiguiente, un marco temporal relativamente corto durante el cual se podrá hacer uso de los fondos. Los fondos europeos COVID son una especie de “luz al final del túnel” que nos permite mantener una cierta esperanza en nuestro futuro como país.

Palabras clave: Fondos europeos de recuperación, fondos Next Generation EU, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, mecanismos de control, transparencia e integridad, gestión preventiva de riesgos para detectar y evitar irregularidades, fraude, conflictos de intereses y doble financiación en los fondos europeos.

Abstract: On 21 July 2020, the European Council approved the creation of the Next Generation EU program, the largest instrument of economic stimulus ever to be financed by the European Union, in response to the unprecedented crisis caused by the coronavirus. In order to be eligible for the Recovery and Resilience Mechanism, Member States must present national recovery and resilience plans defining action programs aimed at enhancing the potential for growth, job creation and economic and social resilience, as well as accelerating the ecological and digital transitions. Legal commitments for a programme completed by Next Generation EU will be made no later than 31 December 2023. The relevant payments will be made no later than 31 December 2026. Therefore, the funds must be used during a relatively short timeframe. European COVID funds are a kind of “light at the end of the tunnel” that allows us to maintain some hope for our future as a country.

Key words: European recovery funds, Next Generation EU funds, Recovery, Transformation and Resilience Plan, control mechanisms, transparency and integrity, preventive risk management to detect and avoid irregularities, fraud, conflicts of interest and double financing in European funds.

Sumario: 1 Introducción: el por qué y para qué de los fondos europeos para la transformación, recuperación y resiliencia. 2 El nomen iuris de los diferentes mecanismos, instrumentos y fondos europeos para la recuperación. 3 Claves jurídicas del mecanismo europeo de recuperación y resiliencia. 4 ¿Cuáles son las claves del Real Decreto-ley 36/2020 de medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación? 5 La Ley 9/2021, de 25 de febrero, de simplificación administrativa y de apoyo a la reactivación económica de Galicia. 6 Críticas constructivas a modo de conclusión.

1 Introducción: el por qué y para qué de los fondos europeos para la transformación, recuperación y resiliencia

El presupuesto a largo plazo de la UE, junto con la iniciativa Next Generation EU, que es un instrumento temporal concebido para impulsar la recuperación, será el mayor paquete de estímulo jamás financiado a través del presupuesto de la UE. Un total de 1,8 billones de euros ayudará a reconstruir la Europa posterior a la COVID-19, que será más ecológica, digital y resiliente. El nuevo presupuesto a largo plazo aumentará los mecanismos de flexibilidad para garantizar su capacidad de hacer frente a necesidades imprevistas. Se trata de un presupuesto preparado no solo para las realidades actuales, sino también para las incertidumbres del futuro.

El 10 de noviembre de 2020, se alcanzó un primer acuerdo entre el Parlamento Europeo y los países de la UE en el Consejo sobre el próximo presupuesto de la UE a largo plazo y Next Generation EU. Este acuerdo permitió reforzar programas específicos con cargo al presupuesto a largo plazo para el período 2021-2027 por un total de 15.000 millones de euros.

Las prioridades de la Comisión Europea pasan por invertir en tecnologías limpias, transporte sostenible, digitalización de los servicios públicos y la adaptación de los sistemas educativos, entre otras, animando a que se incluyan en estos planes inversiones y reformas para los siguientes ámbitos emblemáticos:

Activación. Puesta en marcha temprana de tecnologías limpias con perspectivas de futuro y aceleración del desarrollo y el uso de energías renovables.
Renovación. Mejora de la eficiencia energética de los edificios públicos y privados.
Carga y repostaje. Fomento de tecnologías limpias con perspectivas de futuro a fin de acelerar el uso de un transporte sostenible, accesible e inteligente, de estaciones de carga y repostaje, y la ampliación del transporte público.
Conexión. Despliegue rápido de servicios de banda ancha rápida en todas las regiones y hogares, incluidas las redes de fibra y 5G.
Modernización. Digitalización de la Administración y los servicios públicos, incluidos los sistemas judicial y sanitario.
Ampliación. Aumento de las capacidades industriales europeas en materia de datos en la nube y desarrollo de procesadores de máxima potencia, de última generación y sostenibles.
Reciclaje y perfeccionamiento profesionales. Adaptación de los sistemas educativos en apoyo de las competencias digitales y la educación y la formación profesional a todas las edades.

España tiene por delante una misión complicada. El reto más importante de su historia reciente. Es el primer país más beneficiado por los fondos que va a poner Europa sobre la mesa para la reconstrucción de la crisis provocada por la pandemia y la transformación de su economía en los próximos seis años. Un paquete de ayudas de 200.000 millones de euros que podría rondar el 3 % del PIB anual, donde se integran 140.000 millones del fondo Next Generation EU, el más potente. Con ellos pretende invertir 72.000 millones de euros en los próximos tres ejercicios (a través de las subvenciones del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia y del programa REACT-EU, que se destinarán en un 37 % a inversión verde y en un 33 % a la transformación digital).

España no tiene un buen desempeño en la gestión de los fondos europeos, reconoce la propia Comisión Europea. A finales del año pasado, había certificado el 33 % de las ayudas y seleccionado el 72 % de los proyectos.

En este contexto, si bien es necesario reducir la burocracia en la Administración y flexibilizar los mecanismos de control en los procedimientos administrativos para captar los fondos europeos1, no es menos cierto que dicha flexibilización no puede ser un pretexto para suavizar la plena aplicación de los principios de transparencia y de integridad institucional en el sector público, que sin duda coadyuvarán a implementar planes de gestión de riesgos preventivos en las entidades públicas destinados a detectar irregularidades, fraude y conflictos de intereses en la gestión de los fondos europeos COVID-19, como viene exigiendo de forma indubitada Europa. En esta nueva época pospandemia tanto los órganos de gestión en el primer nivel como los órganos de control interno (intervenciones y asesorías jurídicas) en el segundo nivel, así como los órganos de control externo (Tribunal de Cuentas y órganos autonómicos equivalentes) están llamados a jugar un papel nuclear y de colaboración mutua.

2 El nomen iuris de los diferentes mecanismos, instrumentos y fondos europeos para la recuperación

La pretensión de estas notas es hacer referencia a las fechas más relevantes en el contexto comunitario durante el proceso de gestación de los fondos europeos de recuperación, así como delimitar el concepto jurídico y alcance de cada uno de los instrumento que conforman los Fondos europeos para la recuperación, trasformación y resiliencia.

El 23 de abril de 2020, el Consejo Europeo refrendó una «hoja de ruta para la recuperación» con el fin de reparar las enormes perturbaciones de la economía y mitigar, por un lado, las consecuencias sociales y económicas en la Unión derivadas de las restricciones excepcionales establecidas por los Estados miembros para contener la propagación de la COVID-19 y, por otro, el riesgo de una recuperación asimétrica, suscitado por los distintos medios de que disponen los Estados miembros a nivel nacional. Ya en este momento, la hoja de ruta para la recuperación tiene un fuerte componente de inversión e insta a la creación del Fondo Europeo de Recuperación (FER).

Otra fecha histórica en el ámbito político del Consejo Europeo es el 21 de julio de 2020, cuando se encomienda a la Comisión que analice las necesidades y haga el diagnóstico (jurídico y financiero) con el fin de orientar los recursos hacia esos sectores y partes geográficas de la Unión más afectados, y aclara también el vínculo con el marco financiero plurianual (MFP) para el período 2021-20272, cuyo reglamento ya ha sido aprobado (Reglamento UE 2020/2094).

Desde entonces, el Parlamento Europeo y el Consejo, con la participación de la Comisión Europea, han mantenido trece diálogos políticos trilaterales sobre el acuerdo con el objetivo de afinar sus parámetros finales.

De acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020, los compromisos jurídicos de un programa completado por “Next Generation EU” se contraerán a más tardar el 31 de diciembre de 2023 y los pagos correspondientes se harán como muy tarde el 31 de diciembre de 2026. Existe, por consiguiente, un marco temporal relativamente corto durante el cual se podrá hacer uso de los fondos.

– Los Next Generation EU (NGUE) se definen como un instrumento temporal de recuperación dotado con 750.000 millones de euros que contribuirá a reparar los daños económicos y sociales inmediatos causados por la pandemia de coronavirus. La Europa posterior a la COVID-19 será más ecológica, más digital, más resiliente y mejor adaptada a los retos actuales y futuros.

Forma parte de los NGUE:

– El Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia (MRR) es el elemento central de Next Generation EU, con 672.500 millones de euros en préstamos y subvenciones disponibles para apoyar las reformas e inversiones emprendidas por los países de la UE. El objetivo es mitigar el impacto económico y social de la pandemia de coronavirus y hacer que las economías y sociedades europeas sean más sostenibles y resilientes y estén mejor preparadas para los retos y las oportunidades de las transiciones ecológica y digital.

Los Estados miembros deberán ir trabajando en sus planes nacionales de recuperación y resiliencia para acceder a los fondos en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia3. El Plan Nacional de Recuperación Transformación y Resiliencia fue aprobado en el Consejo de Ministros el 27 de abril de 2021 y enviado ya a la Comisión Europea4.

– Por otra parte, forma parte de los NGUE la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa, que se inyectará a través de los fondos REACT-UE5. Se trata de una nueva iniciativa que continúa y amplía las medidas de respuesta y reparación de crisis aplicadas que se pondrán a disposición de forma adicional de los siguientes fondos:

· Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

· Fondo Social Europeo (FSE).

· Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD).

Estos fondos adicionales REACT-UE se aportarán en 2021-2022 con cargo a Next Generation EU y en 2020, a través de una revisión específica del actual marco financiero.

Los fondos REACT-UE se inyectarán directamente a las comunidades autónomas. El reparto de los fondos REACT-UE, desde la aprobación del Reglamento (UE) 2020/2221 el 23 de diciembre de 2020, permite a España obtener financiación adicional por un importe de 12.400 millones. Hasta que se materialicen las ayudas europeas, el Gobierno adelantará liquidez a las comunidades autónomas y a los ayuntamientos de los fondos REACT-UE para que pongan en marcha los proyectos de recuperación cuanto antes. Los criterios contemplados para la asignación de los fondos REACT fueron: la población, el producto interior bruto (PIB) per cápita y la tasa de paro media de los últimos cinco años en comparación con el promedio de la UE.

– Además del FER, el MFP y el MRR específicamente regulados para hacer frente a la crisis sanitaria, no podemos dejar de mencionar en estas notas la reprogramación de los Programas Operativos de los Fondos Estructurales “clásicos” (FEDER, FSE y el Fondo Europeo de Desarrollo Rural), con un gasto adicional de 39.640 millones.

A diferencia del Plan de Recuperación, los Fondos Estructurales son dinero que sí o sí está garantizado para España. Es decir, que entre los Fondos Estructurales tradicionales, y el complemento a estos que es el REACT, las comunidades autónomas gestionarán más dinero en actividades tradicionales de Fondos Europeos que los 40.000 que de momento tiene prometido el Gobierno de España con el Plan de Recuperación/MRR.

Frente a los múltiples instrumentos y fondos COVID-19, recursos propios e impuestos armonizados, que se pretende acometer en el ámbito comunitario, conviene aclarar que el Estado español (como el resto de los Estados miembros de la UE), antes de recibir la parte de esos fondos europeos que finalmente le corresponda, tuvo que elaborar un detallado y exigente Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) que contuviese paquetes coherentes de reformas e iniciativas de inversión que se implementarán hasta 2026. El PRTR nacional fue enviado por el Gobierno de España a la CE el 27 de abril de 2021 y solo contará con el apoyo MRR de la UE, previa evaluación por parte de la Comisión Europea y aprobación por el Consejo Europeo.

Por tanto, es imprescindible a continuación desmigar la arquitectura jurídica y los requisitos para que los Estados miembros, incluida España, puedan acceder al MRR.

3 Claves jurídicas del mecanismo europeo de recuperación y resiliencia

Enmarcado dentro de lo que es el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, aprobado por Reglamento (UE) 2020/2094, del Consejo, de 14 de diciembre, donde se regulaban los conocidos como fondos europeos Next Generation EU, el MRR marcará parte del futuro político, económico y social de este país, al menos por unos años, conjuntamente con el resto de fondos NGEU y los “tradicionales” del Marco Financiero Plurianual 21-27.

Las claves jurídicas las podemos sintetizar en las siguientes:

1. La importancia de los pilares

La lectura de los considerandos 10 a 16 del Reglamento (UE) 2020/2094, del Consejo, de 14 de diciembre, es de gran interés para comprender la importancia de los pilares del MRR con los que necesariamente se deben alinear los proyectos e inversiones de los planes nacionales para su captación. El artículo 3 (ámbito de aplicación) los sintetiza del siguiente modo:

Transición ecológica.
Transformación digital.
Crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
Cohesión social y territorial.
Salud, y resiliencia económica, social e institucional.
Políticas de próxima generación (infancia, juventud, educación y desarrollo de capacidades).

2. La evaluación y medición va a ser distinta que en los fondos europeos “tradicionales”: cumplimento de objetivos e hitos

La pretensión de la UE es que el MRR sirva para alcanzar el objetivo general de destinar el 30 por ciento de los gastos del presupuesto a apoyar objetivos climáticos (la Agenda 2030 está presente en esta idea y en la proyección estratégica europea de alcanzar la neutralidad climática para 2050), así como otros objetivos vinculados con la Agenda Digital Europea.

a. Las medidas de transición ecológica incluidas en los planes estatales de recuperación y resiliencia deberán representar un importe que suponga al menos el 37 por ciento de la asignación total del citado plan.

b. Por lo que corresponde a la digitalización, ese porcentaje debe alcanzar al menos el 20 por ciento.

Por tanto, como mínimo un 57 por ciento de las inversiones previstas deberán dedicarse a esos dos pilares. Y eso marcará, sin duda, el propio PRTR, como también los proyectos que se pretendan impulsar.

Hay que tener en cuenta que el cumplimiento de esos umbrales mínimos se valora en la evaluación cuantitativa de los planes de recuperación y resiliencia del Estado miembro que lleva a cabo la Comisión (artículo 16) y en el criterio de pertinencia establecido en el artículo 19.3 en relación con esa misma evaluación del plan. Según el artículo 3.4) del Reglamento, “los hitos constituyen logros cualitativos y los objetivos constituyen logros cuantitativos”. Estas precisiones son importantes para la elaboración del PRTR, pero también de los proyectos de inversión y asimismo de las reformas que se planteen, que deben venir acompañadas siempre de una determinación de logros cualitativos y cuantitativos.

Pues bien, el MRR diferencia claramente el alcance de lo que son los hitos del que corresponde a los objetivos. Así, dice que ambos conceptos tienen en común ser “medidas de progresión hacia la consecución de una reforma o una inversión”. Así, tanto reformas como proyectos de inversión deben recoger hitos y objetivos.

3. El vehículo para captar los fondos del MRR son los planes nacionales de recuperación y resiliencia

El capítulo III del Reglamento del MRR regula los planes de recuperación y resiliencia (en el caso de España, el PRTR ya enviado a la Comisión el 28 de abril de 2021). Son la puerta de acceso a los fondos MRR. Si no se franquea, no hay acceso a los recursos, y para ello deben alinearse con los objetivos del artículo 4. Deben incluir un programa de reformas e inversiones que debe contener “un conjunto de medidas coherente y exhaustivo”, pudiendo incluir programas públicos “destinados a incentivar la inversión privada” (véase, asimismo, el considerando 32).

Como máximo, el 31 de julio de 2022, la Comisión elaborará un informe de evaluación y revisión sobre la aplicación del Mecanismo para cada Estado Miembro.

El Plan de Recuperación será evaluado por la Comisión de acuerdo con su pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia, pudiendo ser la valoración positiva o negativa. Si es positiva, la Comisión propondrá al Consejo su aprobación por decisión ejecutiva.

En tal propuesta se determinarán los hitos y objetivos a cumplir en las reformas y proyectos. El plazo de ejecución no podrá ser superior al 31 de agosto de 2026, momento en el que se deberán haber alcanzado todos los hitos y objetivos finales.

4. La apuesta decidida del MRR por la prevención eficaz de los conflictos de intereses, el fraude y las irregularidades

Debemos tener presente siempre que los recursos financieros de este MRR europeo proceden de la mutualización de deuda de los países miembros. Y, por tanto, se trata de garantizar la protección de los intereses de la Unión, de tal modo que los Estados miembros, al ejecutar el MRR, adoptarán todas las medidas adecuadas para proteger tales intereses y velar por que la utilización de los fondos se lleve a cabo de acuerdo con el derecho de la Unión y el nacional del Estado miembro, pero particularmente “en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses”.

Dado el volumen de recursos financieros que se pondrá en circulación en muy poco tiempo, tal como advirtió el Dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo (TCUE) N. 6/2020 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia6, se incide en la necesidad de implementar y reforzar en los Estados miembros medidas más eficaces para luchar contra el fraude y poder prevenir los riesgos como los conflictos de intereses o doble financiación derivados de la existencia de recursos adicionales tan importantes.

En los considerandos del Reglamento (UE) 2021/24 del MRR hay llamadas expresas (y algunas muy extensas) a prevenir y perseguir de forma efectiva el fraude fiscal, la corrupción y los conflictos de intereses. Por ejemplo, el considerando 40 establece el “principio de buena gestión financiera”, haciendo mención a la necesidad de prevenir y corregir tales riesgos y malas prácticas. También, dentro de la valoración de la eficiencia del Plan de Recuperación (artículo 19) se recoge expresamente que se tendrá en cuenta en la evaluación que haga la Comisión si los Estados miembros disponen de sistemas de prevención, detección y corrección de la corrupción, el fraude y los conflictos de intereses en la utilización de los fondos.

En concreto, el artículo 22 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 establece el deber de los Estados miembros, ya sean beneficiarios, en el caso de ayudas directas, o prestatarios, en el caso de ayudas reembolsables, de adoptar las medidas necesarias para garantizar la correcta gestión de los fondos con el objetivo de prevenir, detectar y corregir los posibles fraudes que puedan producirse en su gestión.

4 ¿Cuáles son las claves del Real Decreto-ley 36/2020 de medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación?

El Real Decreto-ley 36/2020 (RDL/36/2020) se estructura en 69 artículos, divididos en cuatro títulos; seis disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y trece disposiciones finales. El RDL 36/2020 tiene por objeto:

– Establecer las disposiciones que faciliten la programación, presupuestación, gestión y ejecución de las actuaciones financiables con los fondos europeos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación, aprobado por el Consejo Europeo el pasado 21 de julio de 2020; y

– Establecer un conjunto de medidas para la implementación de un Plan (nacional) de Recuperación, Transformación y Resiliencia que debe ser aprobado por el Consejo de Ministros para su presentación ante la Comisión Europea.

Las claves de la reforma del RDL se pueden sintetizan en los puntos siguientes:

1. Objeto de la norma y aplicación preferente a los fondos europeos

Los artículos 1 (objeto) y 2 (ámbito de aplicación) requieren un análisis preciso, pero en síntesis debemos tener en cuenta las siguientes reflexiones:

El RDL se aplicará no solo a los fondos NGEU, sino también al resto de fondos europeos, aunque no todo el articulado, lo que obliga a ir continuamente a remisiones entre artículos para conocer qué contenido del RDL se aplica a todos los fondos europeos COVID-19, al MRR (NGUE y REACT-UE) o solo al Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia que ejecutará los fondos:

a) El título I (disposiciones generales), el capítulo III (instrumentos de gestión pública) del título III (instrumentos de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia) y los capítulos II (especialidades en la tramitación de los procedimientos), III (especialidades en materia de contratación), IV (medidas de agilización de los convenios financiables con fondos europeos), V (medidas de agilización de las subvenciones financiables con fondos europeos) y VI (especialidades en materia de evaluación ambiental) del título IV (especialidades de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia), así como el artículo 46, se aplicarán a las actuaciones de cualesquiera de las entidades del sector público dirigidas a la gestión y ejecución de proyectos y actuaciones que sean financiables con los fondos europeos del Instrumento Europeo de Recuperación, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo Plus, Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

b) El capítulo II (estructuras de gobernanza) del título III (instrumentos de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ) y el capítulo VII (instrumentos de colaboración público-privada para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española) del título IV (especialidades de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia) se aplicarán a las actuaciones de cualesquiera de las entidades del sector público en relación con los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

c) El capítulo I (Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia) del título III (instrumentos de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia) y el capítulo I (especialidades en materia de gestión y control presupuestario) del título IV (especialidades de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia) se aplicarán a las actuaciones de cualesquiera de las entidades del sector público dirigidas a la programación, presupuestación, gestión, ejecución y control de proyectos y actuaciones que sean financiables con los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación.

El contenido RDL no es solo de aplicación temporal para ejecución de los fondos europeos, sino que es importante tener en cuenta que tendrá implicaciones estructurales (título II) con carácter de permanencia, como son por ejemplo: las modificaciones de la normativa básica de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), en lo referente a los convenios de colaboración; la modificación de la Ley 9/2017, de contratos del sector público; o la regulación de la figura de los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), o la planificación estratégica.

La regla general es que el RDL será de aplicación, con carácter general, a todas las entidades que integran el sector público (en los términos definidos en el artículo 2.1 de la LRJSP, esto es: a) la Administración general del Estado; b) las administraciones de las comunidades autónomas; c) las entidades que integran la Administración local; y d) el sector público institucional.

El sector público institucional está integrado por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las administraciones públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas; por ejemplo, una fundación pública que va a otorgar subvenciones con cargo a los fondos europeos aplicará las especialidades del RDL lo mismo si tramita un convenio de colaboración o licita como poder adjudicador para ejecutar un proyecto con cargo a fondos europeos.

c) Las universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente ley.

2. Carácter básico sí pero no todo el contenido del RDL

La disposición final primera del RDL esgrime un conjunto de títulos competenciales como habilitadores de la norma excepcional. También detalla qué capítulos, artículos, apartados de artículos o disposiciones adicionales, transitorias y finales, tienen el carácter de normas básicas. Serán las comunidades autónomas las que deberán proceder a regular un modelo de gestión de fondos europeos propio. Aun así, la normativa básica aborda determinadas cuestiones: colaboración público/privada; procedimiento; contratación pública; subvenciones; convenios de gestión de fondos.

3. Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE)

El RDL opta por concentrar esfuerzos que aúnen el liderazgo de lo público con la colaboración privada, y cuyo producto estrella son los PERTE. Su declaración la hace el Consejo de Ministros, pero la proponen los departamentos, individual o conjuntamente. Los criterios para calificar un proyecto de estratégico son abiertos (“entre otros”), lo que incrementa los ya de por sí amplios espacios de discrecionalidad gubernamental.

– Un PERTE tiene que ser multiplicador del crecimiento económico y del empleo; debe combinar actores públicos con privados;

– Es determinante su impronta innovadora;

– Debe permitir sumar no solo a varios actores públicos, sino especialmente pequeña y mediana empresa, y debe ligarse con uno o varios objetivos del Plan de Recuperación (mejor con varios, la transversalidad incrementa su valor).

Y, además, deben ser proyectos grandes, tanto en la movilización de recursos y actores como de objetivos, pues, si bien un proyecto puede estar enmarcado en un único objetivo, se aboga por que los proyectos “micro” se inserten en proyectos macro PERTE.

4. Una estructura de gobernanza pública muy centralizada y con control gubernamental de todo el proceso

– El modelo de gobernanza descansa principalmente en una Comisión de Recuperación, Transformación y Resiliencia con todos los ministros.

– Se prevé una comisión técnica de apoyo, pero la batuta la llevará el denominado departamento de Asuntos Económicos y G٢٠ del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.

– Especialmente, una Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, adscrita al Ministerio de Hacienda, que será el “gran repartidor territorial”. Se limita el papel de las comunidades autónomas y orilla casi por completo el papel de los gobiernos locales.

– La autoridad responsable del control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia será la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

Se ha optado por un control interno y no por encargar la supervisión del control de los fondos por medio de una autoridad independiente (por ejemplo, la AIReF). Esto podrá tener respuestas desde la Unión Europea. El artículo 21 del RDL que finalmente se publicó en el BOE tiene un mayor alcance sobre las competencias que se le atribuyen a la Intervención General de la Administración del Estado como autoridad de control de auditoría. La IGAE tendrá acceso a todos los sistemas de información tanto públicos como privados, aparece mencionado en el citado artículo el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude (SNCA) con atribución de labores de prevención, detección e investigación de conductas fraudulentas y el compromiso de dotar a la IGAE con más medios materiales.

– Se prevé la incorporación de externos de prestigio, autoridades o comisiones independientes.

En el momento actual, por el sistema de gobernanza pública diseñada en el articulado del RDL de medidas urgentes parece que el Gobierno ha renunciado, aunque puede que se diseñe en un futuro, a crear un organismo independiente encargado específicamente de monitorizar la gestión de los fondos y ha optado por asignar esa función a la Dirección General de Asuntos Económicos del Gabinete de la Presidencia del Gobierno.

5. Simplificación y agilización de los procedimientos administrativos vinculados a la ejecución de los fondos COVID

Actúa en los ejes tractores de la gestión pública.

– En el procedimiento administrativo común (PAC) se refuerza la digitalización y potenciación de la Administración electrónica: todas las convocatorias derivadas de la ejecución del plan se realizarán por sede electrónica; todos los procedimientos vinculados a la ejecución de los fondos serán urgentes; para lograr mayor publicidad se podrá difundir toda la información con carácter previo al impulso de procedimientos de licitación en ejecución del plan.

– Contratación pública: se modifica la LCSP con la finalidad de reducción de los plazos de tramitación (tramitación urgente de fondos COVID; se eleva el umbral económico de los PAS y PASS; se elaboran pliegos tipo PACP y PPT; se revisan autorizaciones e informes; se revisan plazos de interposición de recurso especial y se flexibiliza la contratación directa con medios propios; se realiza una programación anual de contratos para ejecutar el plan y se prioriza la digitalización y licitación electrónica).

– Subvenciones públicas: se simplifica tanto la gestión interna (informes y autorizaciones) como externa (elevación del umbral económico cuenta justificativa simplificada, obligaciones tributarias y Seguridad Social, compensaciones en conceptos subvencionables). Se regula como preferente el procedimiento de concesión de concurrencia no competitiva.

– Convenios de colaboración financiables con fondos COVID: se simplifican los trámites mediante la modificación de la LRJSP (eliminación de trámites, reduciendo plazos de informes preceptivos, ampliando la vigencia y permitiendo anticipos).

6. Flexibilización en la gestión de los recursos humanos (normativa no básica)

El RDL articula una serie de medidas para el aprovechamiento del talento para lograr la correcta ejecución de los fondos y se adoptan medidas en la Administración general del Estado (AGE) para fomentar la captación de personal, la evaluación y el reconocimiento del trabajo:

– Mecanismos de provisión en recursos humanos basados en las unidades temporales para la ejecución del plan: tendrán carácter temporal, mediante el análisis y distribución de cargas de trabajo que va a conducir a la reorganización y reasignación del personal.

– Se recoge la atribución de funciones a tiempo parcial.

– Se introducen dos nuevos complementos retributivos: variable por consecución de objetivos y variable por asignación de funciones adicionales a tiempo parcial.

– En el ámbito de la AGE se reforzarán los medios personales de la IGAE y de la Dirección General de Fondos Comunitarios.

7. Planificación estratégica y principios de buena gestión

Se impone la planificación estratégica como herramienta de apoyo a la implementación del plan, fijando las actuaciones, proyectos, estimación de inversiones y gastos, indicación de objetivos y actuaciones, propuestas de reorganización de efectivos necesarios, propuestas normativas para los recursos humanos.

La norma completa un conjunto de principios de buena gestión que introduce normativamente la noción de buena Administración.

8. Flexibilidad de los controles económicos y presupuestarios

– En materia de gestión y ejecución presupuestaria.

– En materia de fiscalización y control: se modula el ejercicio de la función interventora para los expedientes de ejecución del plan, despacho prioritario, reducción de plazos, límite de los controles documentales a los estrictamente necesarios.

9. Control, transparencia y rendición de cuentas

– Importante: se mantienen intactas las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas, que no establecen excepciones.

– Como un mecanismo específico de rendición de cuentas, en el artículo 22 (contenido que no se contemplaba en el proyecto aprobado en el Consejo de Ministros el 22 de diciembre de 2020), se prevé que el Gobierno informará trimestralmente sobre los progresos y avances del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ante la Comisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes Generales.

– Crítica constructiva: se echa de menos implementar una cultura preventiva de gestión de riesgos para evitar irregularidades, fraudes y en última instancia eventuales corruptelas: sistemas de integridad, planes preventivos de gestión de riesgos OCDE, Plan de Gobierno Abierto (2020-2021) recientemente aprobado y una regulación específica en materia de detección de los conflictos de intereses.

10. Creación de una ventanilla única

Se prevé la creación de un portal web único del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (art. 36) como instrumento capaz de centralizar y canalizar la distribución de toda la información sobre este destinada a los distintos interesados y agentes relacionados con el plan.

– Este portal serviría como “ventanilla única” del plan, facilitando las solicitudes y la tramitación de los procedimientos a los interesados, como punto formal de relación con la Administración.

Ofrecerá un servicio de atención a las personas o entidades interesadas en participar en las convocatorias derivadas del instrumento de recuperación para Europa, sirviendo como help desk para los interesados en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

11. Recuperación de las agencias públicas

– Para el cumplimiento de los principios y directrices de gestión con la finalidad de incorporar instrumentos de mejora de los servicios públicos a través de entidades que cuenten con un mayor nivel de autonomía, flexibilidad en la gestión, responsabilidad y control de los resultados, se recupera la figura de las agencias estatales como organismo público (se modifica la LRSP por medio de la LPGE).

– Así, en el artículo 108 bis, ter y quater, por lo que ahora importa, se “revive”, con algunos matices, la regulación de las agencias que fueron derogadas a plazo por la LRJSP (hace más de 15 años).

5 La Ley 9/2021, de 25 de febrero, de simplificación administrativa y de apoyo a la reactivación económica de Galicia

De un modo similar al RDL 36/2020, la Ley gallega 9/2021, de 25 de febrero, de simplificación administrativa, además de regular sistemas de apoyo administrativo a la implantación de iniciativas empresariales y la agilización de procedimientos administrativos, regula unas especialidades en materia de gestión y ejecución de los fondos que se vayan a financiar con los fondos europeos de recuperación (artículos 64 y siguientes) de los que destacamos las siguientes ideas fuerza:

1. Mecanismos de seguimiento y control

Corresponderá a las direcciones generales con competencias en materia de planificación y presupuestos y de fondos europeos la planificación, programación y gestión de la ejecución de los fondos en el marco de las competencias de la Administración general de la comunidad autónoma, y asumirán la condición de autoridades responsables ante la Administración general del Estado y de las instituciones europeas.

La Intervención General de la Comunidad Autónoma se configura como el órgano de control de los fondos, sin perjuicio de las funciones de auditoría en los controles que establezcan la Administración general del Estado y las instituciones europeas.

2. Tramitación de urgencia de los procedimientos administrativos de ejecución de gastos con cargo a los fondos

Se declara la aplicación de la tramitación de urgencia y del despacho prioritario, en los términos previstos en los artículos 33 y 71, respectivamente, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, de los procedimientos administrativos que impliquen la ejecución de gastos con cargo a estos fondos. El órgano administrativo motivará esta circunstancia de urgencia en el correspondiente acuerdo de inicio, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 50 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre.

En ningún caso será objeto de reducción la duración de los plazos referidos a la presentación de solicitudes y de recursos.

3. Tramitación anticipada de los procedimientos administrativos de ejecución de gastos con cargo a los fondos

En caso de que se inicie en el ejercicio corriente la tramitación de expedientes de gasto, pero su ejecución presupuestaria no vaya a tener lugar hasta el ejercicio siguiente u otros ejercicios posteriores, será posible su tramitación anticipada a lo largo de dicho ejercicio, y podrá llegar hasta la fase de formalización del compromiso de gasto en el ejercicio corriente.

4. Utilización de medios propios

Para la aplicación de estos fondos, los poderes adjudicadores autonómicos y las entidades contratantes podrán organizarse para ejecutar de manera directa prestaciones propias de los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obra y concesión de servicios, a cambio de una compensación tarifaria, valiéndose de un medio propio, de acuerdo con la legislación aplicable. En estos casos es exigible la autorización del Consejo de la Xunta previa a la suscripción de un encargo cuando su importe supere los cuatro millones de euros.

5. Convenios suscritos para la ejecución de proyectos con cargo a los fondos

Excepcionalmente, el plazo de vigencia de estos convenios podrá tener una duración superior a la legalmente establecida, pudiendo llegar como máximo a los seis años, con la posibilidad de una prórroga de hasta seis años de duración. Esta excepción deberá ser justificada motivadamente por el órgano competente, con especial mención a que dicha extensión o prórroga no limitará la competencia efectiva en los mercados.

Asimismo, no les será exigible la autorización del Consejo de la Xunta, excepto cuando impliquen la asunción de obligaciones de contenido económico por un importe superior a 300.000 euros.

6. Requisitos para la tramitación de subvenciones financiables con cargo a los fondos

Para la tramitación de la aprobación de las bases reguladoras y la convocatoria de estas subvenciones, previstas en el artículo 14 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia, y en el artículo 18.2 del Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que se aprueba su reglamento, serán exigibles el informe de los servicios jurídicos correspondientes, el de Planificación y Fondos y el informe de la Intervención General, que, en todo caso, será emitido en el plazo improrrogable de diez días naturales.

a) Se eleva el umbral económico previsto en el artículo 51.1 del Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia, para la presentación de una cuenta justificativa simplificada por parte del beneficiario de la subvención, y se amplía dicho importe hasta los 100.000 euros.

b) Se eleva hasta los 10.000 euros el límite para acreditar el cumplimiento de las obligaciones con la Administración pública de la Comunidad Autónoma, con la Administración del Estado y con la Seguridad Social recogido en el artículo 11, letra i), del Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia.

c) Para los supuestos en que las solicitudes deban venir acompañadas de memorias económicas, se flexibilizarán los compromisos plasmados en ellas, en el sentido de que se permitan compensaciones entre los conceptos presupuestados, siempre que se dirijan a alcanzar el fin de la subvención.

7. Especialidades en materia de gestión de personal

En aquellas consellerías o entidades dependientes de ellas donde se gestionen proyectos financiados con fondos de los instrumentos europeos de recuperación o con otros fondos europeos, corresponderá a las personas titulares de las secretarías generales técnicas realizar un análisis de la carga de trabajo existente en las diferentes unidades con el fin de poder reasignar efectivos, de acuerdo con lo establecido en esta ley, en aquellas que, de manera prioritaria, tengan por finalidad gestionar los citados fondos.

La cobertura de las necesidades de personal para la gestión de los fondos se realizará prioritariamente con efectivos de la propia consellería o de los entes dependientes de ella mediante una reasignación temporal de funciones o tareas, sin perjuicio de la posible utilización de los mecanismos previstos con carácter general en la legislación de empleo público. La persona titular de la secretaría general técnica de la correspondiente consellería impulsará con la máxima celeridad las acciones indicadas que sean necesarias para agilizar la absorción y ejecución de los fondos europeos.

El personal adscrito a los grupos de trabajo o a las unidades de apoyo temporal que gestionen dichos fondos podrá, en los términos establecidos en la legislación presupuestaria y reguladora del empleo público, percibir complementos de productividad o gratificaciones extraordinarias dentro de los límites derivados de las consignaciones presupuestarias.

Por razones de eficacia y eficiencia, podrán constituirse unidades administrativas de carácter provisional mediante la modificación de la correspondiente relación de puestos de trabajo, para la gestión y ejecución de los proyectos financiados con fondos de los instrumentos europeos de recuperación u otros fondos europeos.

6 Críticas constructivas a modo de conclusión

1. Es el momento de liderar desde lo público, crear sinergias y no funcionar como departamentos estancos, incluso en un mismo ministerio, consellería o servicio. Fomentar sinergias: hay que construir red en torno a proyectos concretos. Se deben crear grupos de trabajo interadministrativos en los que se parta de experiencias innovadoras, estar dispuestos a escuchar, aprender de los demás (aunque nos pensemos mejores).

Crear equipos especializados en el ámbito público y en los tres niveles (estatal, autonómico y local) y con experiencia previa en contratación pública, así como oficinas de gestión centralizada de las convocatorias. Y simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de las ayudas, pero con profesionalización de los empleados públicos, que habelos hainos y muchos, como se dice en mi tierra. Ante este número importante de solicitudes que se espera recibir, el documento recoge la posibilidad de ampliar el personal público.

2. Ahora más que nunca, en este nuevo contexto de recuperación de la situación de crisis sanitaria, es el momento en que se debe fomentar la implementación de sistemas de integridad en el sector público, en el que se incluyan planes de gestión preventiva de riesgos que permitan identificar, evaluar y verificar medidas para prevenir conductas corruptas, fraudulentas o errores evitables, para conseguir unas administraciones públicas abiertas, transparentes e íntegras al servicio del interés general. En este contexto, no podemos olvidar en qué país vivimos.

3. El RDL 36/2020 no es revolucionario. No podemos seguir adjuntando PDF y cargando archivos firmados electrónicamente sin estrujar los datos que contienen. Es el momento de dar un paso más. Ya no se trata de innovar, es adoptar comportamientos asentados en el mundo privado y en determinadas entidades públicas. Los diseños de los sistemas de gestión electrónica son la clave: todos interconectados, transfiriendo datos de unos a otros. Demasiadas veces tropezando en la misma piedra, sistemas parciales que responden a reinos de taifas más que a una estrategia al unísono: los departamentos horizontales de control (jurídicos e intervención) deben tener unos sistemas electrónicos que conecten y habiliten para actuar a los distintos sistemas de gestión y no ser islas en entornos informatizados: si informo favorablemente/fiscalizo en mi sistema de gestión, habilitaré al gestor electrónico de gestión (contractual o de subvenciones) a actuar; si no, no se le permite. Intercambio de datos, no de documentos (eso ya lo harán los sistemas).

4. Además del control preventivo, es necesario planificar con la máxima antelación posible y teniendo en cuenta la capacidad administrativa de las diferentes entidades públicas que van a ejecutar los fondos de entre los 8.000 organismos licitadores existentes.

5. Se requiere un esfuerzo de coordinación importante. Las ayudas tienen que calar en la economía de forma muy capilar y no solo beneficiar a grandes empresas, sino también a las pymes. Para optimizar las ayudas, hay que incorporar la iniciativa privada y articular mecanismos para que haya un efecto multiplicador de la inversión.

6. El papel nuclear que deben jugar los órganos de control interno y los organismos de control externo autonómicos (OCEX), teniendo presente en su control las técnicas y herramientas preventivas de gestión del riesgo, que se pueden complementar perfectamente con la función nuclear de fiscalización de los OCEX y que ambas funciones pueden “retroalimentarse” para mejorar. Cierto es que todo cambio de paradigma cuesta en la esfera pública, pero debemos ser receptivos hacia un giro en la cultura preventiva respecto al control de riesgos en los nuevos fondos europeos de Recuperación

Bibliografía

IGLESIAS REY, P., “El proyecto del Real decreto-ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, no puede suponer una merma de los mecanismos de control”, Observatorio de Contratación Pública (ObCP), 27 de noviembre de 2020. Acceso web: http://www.obcp.es/opiniones (mayo de 2021).

Documentos:

– Dictamen n. 6/2020 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Acceso web: https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=54818 (mayo de 2021).

– Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre por el que se establece el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, aprobado por Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre. Acceso web: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX %3A32020R2094 (mayo de 2021).

– Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), publicado el 18 de febrero de 2021 en el Diario Oficial de la Unión Europea. Acceso web: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2021-80170 (junio de 2021).

– Resolución de 29 de abril de 2021, de la Subsecretaría, por la que se publica en el BOE el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que aprueba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Acceso web: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-7053 (junio de 2021).

– Reglamento (UE) 2020/2221 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de diciembre de 2020 por el que se modifica el Reglamento (UE) 1303/2013, del 28 de diciembre de 2020 en el Diario Oficial de la Unión Europea.

1 IGLESIAS REY, P., “El proyecto del Real Decreto-ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, transformación y resiliencia, no puede suponer una merma de los mecanismos de control”, Observatorio de Contratación Pública (ObCP), 27 de noviembre de 2020. Acceso web: http://www.obcp.es/opiniones (mayo de 2021).

2 De conformidad con el Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre por el que se establece el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, aprobado por Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre. Acceso web: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX %3A32020R2094 (mayo de 2021).

3 El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) ha sido publicado el 18 de febrero de 2021 en el Diario Oficial de la Unión Europea. Acceso web: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2021-80170 (junio de 2021).

4 Resolución de 29 de abril de 2021, de la Subsecretaría, por la que se publica en el BOE el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que aprueba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Acceso web: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-7053 (junio de 2021).

5 El Reglamento (UE) 2020/2221 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de diciembre de 2020 por el que se modifica el Reglamento (UE) 1303/2013 en lo que respecta a los recursos adicionales y las disposiciones de ejecución a fin de prestar asistencia para favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias sociales y para preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía (REACT-UE) ha sido publicado el 28 de diciembre de 2020 en el Diario Oficial de la Unión Europea.

6 Dictamen n. 6/2020 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Acceso web: https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=54818 (mayo de 2021).