Revista Galega de Administración Pública, EGAP

Núm. 62_xullo-decembro 2021 | pp. -213

Santiago de Compostela, 2021

https://doi.org/10.36402/regap.v0i62.4823

© Alice de Nuccio

ISSN-e: 1132-8371 | ISSN: 1132-8371

Recibido: 06/08/2021 | Aceptado: 16/12/2021

Editado baixo licenza Creative Commons Atribution 4.0 International License

Políticas de impulso demográfico na Comunidade Autónoma de Galicia: a Lei 5/2021, do 2 de febreiro1

Políticas de impulso demográfico en la Comunidad Autónoma de Galicia: la Ley 5/2021, de 2 de febrero

policies of demographic impulse in the Autonomous Community of Galicia: Law of 2 February 2021, n. 5

Alice de Nuccio

Contratada predoutoral2 na Área de Dereito Administrativo

Universidade de Santiago de Compostela

alice.denuccio@usc.es

Resumo: As políticas de impulso demográfico atópanse, nos últimos anos, entre as prioridades de actuación dos poderes públicos galegos. Co fin de dar resposta ás necesidades específicas da comunidade autónoma, o Parlamento de Galicia aprobou a Lei 5/2021, do 5 de febreiro, de impulso demográfico, cuxa estrutura e contido serán obxecto de análise neste traballo.

Palabras clave: Cambio demográfico, políticas de impulso demográfico, despoboación rural, organización administrativa.

Resumen: Las políticas de impulso demográfico se encuentran, en los últimos años, entre las prioridades de actuación de los poderes públicos gallegos. Con el fin de dar respuesta a las necesidades específicas de la comunidad autónoma, el Parlamento de Galicia ha aprobado la Ley 5/2021, de 5 de febrero, de impulso demográfico, cuya estructura y contenido serán objeto de análisis en el presente trabajo.

Palabras clave: Cambio demográfico, políticas de impulso demográfico, despoblación rural, organización administrativa.

Abstract: In the last years, the policies of demographic impulse have become one of the Galician Public Powers’ priorities of action. With the aim of giving answers to its specific needs the Galician Parliament has approved the Law of 2 February 2021, n. 5, about the demographic impulse, whose structure and contents will be object of analysis in this paper.

Key words: Demographic change, policies of demographic impulse, rural depopulation, administrative organization.

Sumario: 1 Marco competencial. 2 Ámbito de aplicación. 3 Políticas públicas para o impulso demográfico. 3.1 Tipoloxía. 3.2 Liñas de actuación orientadas a lograr unha maior cohesión social. 3.2.1 Conciliación da vida persoal e familiar. 3.2.1.1 Medidas xerais. 3.2.1.2 Medidas específicas para o sector público. 3.2.1.3 Medidas relativas ao sector privado. 3.2.2 Apoio á xuventude. 3.2.2.1 Educación. 3.2.2.2 Acceso ao emprego. 3.2.3 Promoción do envellecemento activo e saudable. 3.2.4 Retorno de emigrantes e atracción de nova poboación. 3.3 Liñas de actuación orientadas a lograr unha maior cohesión territorial. 3.3.1 Servizos públicos. 3.3.2 Fomento das iniciativas privadas. 3.3.3 A responsabilidade social territorial (RST). 4 A organización administrativa en materia de impulso demográfico.

1 Marco competencial

O tratamento do problema demográfico que afecta a España e, en particular, a Galicia require da adopción de medidas en ámbitos moi diversos. Así, no marco das competencias da Comunidade Autónoma de Galicia, aprobouse recentemente a Lei 5/2021, do 2 de febreiro, de impulso demográfico de Galicia (en diante LIDG), que, a pesar de ser impulsada pola Consellería de Política Social, ten por obxecto deseñar as liñas principais da política demográfica galega de xeito transversal.

En concreto, a LIDG, intervención lexislativa necesaria e especialmente oportuna, estruturada nun título preliminar, dous títulos, divididos en tres e sete capítulos, cento nove artigos, dúas disposicións adicionais, unha disposición derrogatoria e oito disposicións finais, contén, por unha parte, a regulación dunha serie de instrumentos de planificación estratéxica3, e, por outra parte, a disciplina de diversas medidas orientadas a resolver a cuestión demográfica de modo transversal. Así, a súa finalidade última, tal como se sinala no artigo 3.1, é «o impulso e a dinamización demográfica de Galicia mediante a ordenación e coordinación das políticas públicas autonómicas e o fomento da actuación conxunta das administracións públicas e dos distintos interlocutores sociais e económicos de Galicia», actuacións todas elas de crucial importancia no contexto dunha crise demográfica que se estende moito máis alá do ámbito autonómico e estatal, sendo hoxe un fenómeno xeral dos países desenvolvidos.

As previsións desta lei atopan o seu fundamento, segundo se dispón na súa exposición de motivos, na competencia da Comunidade Autónoma de Galicia en materia de fomento e planificación da actividade económica (art. 30.I.1 do Estatuto de autonomía), así como noutros títulos competenciais máis específicos, como o de réxime local, ordenación do territorio e do litoral, urbanismo e vivenda, obras públicas, estradas e transporte, portos, montes, pesca, turismo, asistencia social e medio ambiente (art. 27, números 2, 3, 7, 8, 9, 10, 15, 21, 23 e 30, do Estatuto de autonomía); réxime xurídico da Administración pública de Galicia e réxime estatutario do seu funcionariado e contratos (art. 28, números 1 e 2, do Estatuto de autonomía); industria, agricultura, gandaría e comercio (art. 30.I.2, 3 e 4 do Estatuto de autonomía); e educación e sanidade (arts. 31 e 33 do Estatuto de autonomía).

2 Ámbito de aplicación

A LIDG busca implicar na complexa tarefa de abordar o reto demográfico todo o sector público autonómico e as administracións locais. Así se desprende do seu artigo 2, onde se inclúe no seu ámbito subxectivo de aplicación tanto a Administración xeral da Comunidade Autónoma de Galicia e as entidades públicas instrumentais do sector público autonómico como as administracións locais e as entidades públicas vinculadas ou dependentes destas, sen prexuízo do necesario respecto á súa autonomía constitucionalmente garantida.

Así mesmo, esténdese a aplicación dos principios xerais desta lei ás entidades instrumentais que non teñan natureza xurídico-pública pertencentes ao sector público autonómico, ás que, en todo caso, serán directamente aplicables os preceptos relativos ao conxunto do sector público autonómico.

3 Políticas públicas para o impulso demográfico

3.1 Tipoloxía

Tras enunciar os principios xerais orientadores das políticas de impulso demográfico, a LIDG fixa, no seu artigo 11, as políticas prioritarias para o impulso demográfico: a) políticas que faciliten a emancipación da xuventude con programas específicos que promovan o seu acceso a empregos estables e de calidade e para o acceso á vivenda; b) políticas de conciliación e corresponsabilidade que actúen como panca de participación das mulleres no mercado laboral, favorecendo o incremento dos índices de fecundidade e evitando desequilibrios na composición das cohortes de idades susceptibles de formar unha familia; c) políticas que aposten decididamente pola diversificación económica no medio rural, a redución das trabas burocráticas para o establecemento de iniciativas empresariais e a garantía de acceso axeitado aos servizos para a poboación e as empresas que se establezan nel; e d) políticas específicas de capacitación dixital de toda a poboación do medio rural que lle permitan estudar, traballar, comunicarse, atender as súas necesidades básicas e superar o illamento.

Así mesmo, no título II da LIDG identifícanse sete macroámbitos de intervención, abordados en cadanseus capítulos: criterios de actuación en materia de vivenda; apoio ás familias; conciliación da vida familiar, laboral e persoal; apoio á xuventude; retorno e atracción de nova poboación; equilibrio territorial; promoción do envellecemento activo e saudable.

Polo tanto, son dúas as liñas de intervención que parecen orientar as previsións da LIDG: a primeira, a “perspectiva social”, centrada nas persoas, coa que se pretenden alcanzar estándares altos de calidade de vida en cada unha das súas fases (xuventude, madureza e vellez); a outra, a “perspectiva territorial”, centrada no territorio, coa intención de asentar e empregar a poboación de xeito equilibrado ao longo de toda a súa extensión, é dicir, de contribuír á loita contra a despoboación rural.

3.2 Liñas de actuación orientadas a lograr unha maior cohesión social

3.2.1 Conciliación da vida persoal e familiar

3.2.1.1 Medidas xerais

A familia, de conformidade co artigo 3 f) da LIDG, defínese como un núcleo estable de convivencia formado por unha persoa ou unha parella unida por un vínculo conxugal ou de afectividade análoga á conxugal, de carácter xurídico ou non, e as persoas ascendentes, as que dependan delas por filiación, adopción, tutela ou acollemento e aquelas que teñan ao seu cargo.

O artigo 32 da LIDG prevé un réxime de axudas económicas para as familias con fillos, ata que os nenos cumpran 3 anos –cunha especial atención a aquelas que habitan no medio rural e costeiro non urbano–, que se amplían en función da situación económica familiar e do número de fillos4.

Xunto ás anteriores, prevense diferentes actuacións en materia de mellora das vivendas (art. 35), acceso á rede de transporte (art. 36) e á educación infantil 0-3 (art. 37), pero non está claro se estas constitúen a materialización do réxime de axudas económicas antes mencionado ou se se engaden xunto a estas.

Así mesmo, partindo da premisa de que o coidado dos fillos e das persoas dependentes é unha responsabilidade tanto dos poderes públicos como da sociedade civil5, a LIDG establece medidas destinadas a favorecer a conciliación da vida familiar e laboral, tanto no sector público como no privado.

3.2.1.2 Medidas específicas para o sector público

No sector público, a normativa obriga a Administración autonómica a intervir nas condicións en materia de promoción profesional, provisión, selección e contratación de persoal e nas convocatorias con incidencia nesta materia para que a maternidade, a paternidade ou o coidado de persoas dependentes non sexan motivo de discriminación, nin o tempo de inactividade profesional por razóns determinadas supoña penalización, prexuízo ou demérito. En relación con este último aspecto, prevese a posibilidade de aplicar a devandita previsión de forma retroactiva6.

En situacións familiares específicas, de maior duración que as anteriores, a LIDG fomenta a flexibilidade horaria e espacial do traballo, promovendo, por exemplo, a fórmula do teletraballo7.

3.2.1.3 Medidas relativas ao sector privado

Os artigos 55 e seguintes conteñen diversas medidas dirixidas ao sector privado que coinciden, en esencia, coas que acaban de describirse. Estas medidas forman parte dos programas que a Administración está obrigada a desenvolver no eido da responsabilidade social das empresas, incluíndo axudas destinadas a facilitar a conciliación da vida familiar e profesional8.

Así mesmo, prevese o emprego da contratación no sector público autonómico para a consecución destes fins, mediante a inclusión, naqueles casos en que se utilice unha pluralidade de criterios para a adxudicación dun contrato e sempre que exista vinculación co seu obxecto, dun criterio referido ás políticas empresariais en materia de conciliación da vida persoal, familiar e laboral e corresponsabilidade que se apliquen na execución do contrato, entendendo por tales, entre outras, as que incorporen medidas de flexibilidade espacial, tales como o teletraballo, ou de flexibilidade na organización do tempo de traballo, melloras dos permisos legalmente establecidos ou beneficios sociais para a atención das responsabilidades familiares9.

3.2.2 Apoio á xuventude

Moito máis exiguo é o capítulo da LIDG dedicado ao apoio á xuventude. As medidas céntranse, fundamentalmente, en dous obxectivos: a educación e o acceso ao emprego10.

3.2.2.1 Educación

En relación coa educación formal ou regulada, como instrumento de desenvolvemento do proxecto de vida dos mozos galegos, o artigo 62.1 da LIDG atribúelle á Administración autonómica o deber de desenvolver unha política educativa que teña en conta as necesidades do mercado laboral e as potencialidades do territorio.

Menos xenérico é o segundo parágrafo do mesmo artigo, no que se facilita a saída do territorio da comunidade autónoma para a mellora das capacidades e a adquisición de novas competencias. Non obstante, as medidas vinculadas a esta finalidade deben formar parte dun “plan de retorno” en Galicia, específico para a xuventude, onde aproveitar as mesmas capacidades e competencias.

Paralelamente, a educación non formal debe incluír programas de desenvolvemento persoal que reforcen as capacidades transversais e programas de voluntariado destinados, entre outros, á prestación de coidados no ámbito familiar11.

3.2.2.2 Acceso ao emprego

No marco das políticas de promoción de empresas, a Administración pública encárgase da preparación dun plan específico, froito da colaboración co «tecido asociativo» e os «axentes sociais», no que se preverán incentivos e axudas á xuventude para a creación de empresas ou o autoemprego12.

Para impulsar un «ecosistema de emprego» que atraia a xente nova, necesítase desenvolver accións específicas para promover as oportunidades de emprego nos sectores relacionados coa innovación, o desenvolvemento tecnolóxico, a creatividade e as tecnoloxías da información e a comunicación13.

3.2.3 Promoción do envellecemento activo e saudable

No capítulo dedicado ao envellecemento activo e saudable, tras a experiencia vivida coa epidemia da COVID-19, cabe destacar a previsión de actuacións especiais para «situacións epidemiolóxicas de carácter extraordinario»: nestas circunstancias, a Administración autonómica promoverá a especial protección das persoas maiores a través da aprobación de protocolos específicos de actuación nos centros de servizos sociais14.

Así mesmo, neste ámbito cabe destacar as previsións relativas á «economía do envellecemento», é dicir, o conxunto das actividades económicas destinadas a satisfacer as necesidades e demandas das persoas maiores. A Administración autonómica, en particular, está obrigada a garantir a súa cobertura, «á vez que se aproveita a oportunidade e potencialidade que aquelas supoñen para a economía galega»15. Esta previsión axústase ao recente Libro verde sobre o envellecemento. Fomentar a solidariedade e a responsabilidade entre xeracións, do 27 de xaneiro de 2021, cuxo obxectivo é «iniciar un amplo debate político sobre o envellecemento co fin de discutir opcións sobre como anticiparse e responder aos desafíos que presenta e as oportunidades que brinda»16. O aspecto máis innovador da mencionada Comunicación da Comisión é, precisamente, a chamada «economía prateada»: «un cambio xeral da demanda de produtos e servizos que reflicte as necesidades e preferencias específicas das persoas maiores»17. A economía prateada, polo tanto, convértese nunha estratexia de revitalización dos territorios da Unión para loitar contra o dobre desafío da despoboación e o envellecemento demográfico.

Por último, o artigo 109 da LIDG constitúe un elemento de conexión entre mozos e maiores, que pretende reforzar as relacións entre as xeracións, tanto na lóxica social da solidariedade e responsabilidade recíproca como na lóxica identitaria/cultural da transmisión dos coñecementos, das tradicións e da lingua galega.

3.2.4 Retorno de emigrantes e atracción de nova poboación

O capítulo IV da LIDG conta cunha sección dedicada ao fomento do retorno da poboación galega residente no exterior e con outra relativa á atracción de nova poboación.

A primeira prevé dous instrumentos: por unha banda, programas de carácter cultural, lingüístico, educativo, sociosanitario e de reforzo dos vínculos dirixidos á poboación galega residente no exterior18; e, por outra banda, accións de información, orientación e seguimento da persoa e da súa familia, tanto antes do regreso (no país de procedencia) como despois (tras a súa chegada a Galicia)19.

Na sección sobre a atracción de nova poboación prevese que a Administración autonómica determine os perfís profesionais dos que a Comunidade e, en particular, o medio rural e costeiro non urbano20 carece. Estes serán os postos de traballo ofrecidos á hipotética nova poboación21.

3.3 Liñas de actuación orientadas a lograr unha maior cohesión territorial

A regulación contida no capítulo VI da LIDG está orientada polo principio do equilibrio territorial. As medidas nel previstas teñen por obxecto lograr unha «ordenación equilibrada do territorio que garanta o acceso equitativo ás oportunidades e os servizos públicos e corrixa as desigualdades entre os diferentes territorios de Galicia e as zonas de interior e de costa e, particularmente, a polarización entre o medio rural e urbano»22, e, con este fin, disciplínanse medidas xurídicas específicas para a loita contra a despoboación rural que a Administración autonómica está obrigada a desenvolver no contexto da ordenación do territorio23.

Substancialmente, para o equilibrio territorial, a LIDG encoméndalle á Administración autonómica o desenvolvemento de actividades de servizo público e de fomento das iniciativas privadas no medio rural e costeiro non urbano. A planificación destas actividades debe realizarse dunha forma sustentable en termos sociais, económicos e ambientais, en coordinación coa Estratexia galega de infraestrutura verde e da conectividade e restauración ecolóxicas, no marco estatal e europeo sobre a economía azul e a economía circular.

3.3.1 Servizos públicos

Considerando que os desequilibrios demográficos se deben, en boa medida, á distribución e a calidade dos servizos públicos no espazo, as administracións públicas de Galicia deben garantir a accesibilidade por parte de toda a cidadanía, con independencia do seu lugar de residencia, aos servizos básicos de carácter educativo, sanitario, social e de xustiza24.

Co fin de conseguir unha maior cohesión territorial e social, contéñense disposicións relativas aos servizos de transporte (establecemento de liñas de transporte regular ou a demanda entre o medio rural e costeiro non urbano e o urbano) e telecomunicacións (extensión de redes de acceso a Internet) no medio rural e costeiro non urbano25. Polo tanto, parece que para o lexislador autonómico estes representan, probablemente, os servizos sobre os que apostar para satisfacer o gap entre as zonas rurais e as zonas urbanas. Por último, cabe destacar a atención particular que se presta ao servizo de educación infantil nos concellos con menos de cinco mil habitantes, onde a consellería competente en materia de política social deberá impulsar fórmulas de prestación de servizos que permitan dotalos de recursos para a atención dos nenos menores de 3 anos.

3.3.2 Fomento das iniciativas privadas

No ámbito das actividades de fomento, a Administración autonómica debe impulsar as actividades e industrias creativas e culturais vencelladas ao territorio de Galicia, o turismo rural e as actividades agroforestais e marítimo-pesqueiras26.

Sobre este último aspecto, a actividade de fomento debe realizarse no marco regulador da Unión Europea e do Estado, plausiblemente a partir do piar do desenvolvemento rural da política agrícola común (PAC) e dos programas de desenvolvemento rural a nivel estatal e rexional. Para asegurar o desenvolvemento sustentable destas actividades produtivas, a súa capacidade de asentamento da poboación e de redistribución económica debe aproveitarse mediante a recuperación de terras abandonadas27 ou infrautilizadas e a xestión activa e multifuncional do monte e do campo galegos28. Precisamente a partir da multifuncionalidade, como característica intrínseca da agricultura campesiña, é posible desenvolver a diversificación da actividade económica e non é casual que a mesma diversificación deba realizarse a través de estratexias que impulsen o respecto ao medio ambiente e á contorna e idiosincrasia do lugar29.

3.3.3 A responsabilidade social territorial (RST)

Un incentivo non económico para a revitalización do medio rural e costeiro non urbano é a «responsabilidade social territorial» (RST). Trátase dun aspecto da responsabilidade social corporativa das empresas ou organizacións que ten o seu reflexo no conxunto das «accións [...] que supoñan un incremento do emprego local, unha valorización do patrimonio natural e cultural da zona e/ou unha mellora das condicións de vida da poboación residente na zona de influencia»30.

A vantaxe para as empresas ou organizacións que obteñen o recoñecemento por parte da Administración da titularidade da RST reside na posibilidade de ter unha ponderación específica nas convocatorias públicas ou no caso de outorgamento de títulos habilitantes para actividades económicas31.

4 A organización administrativa en materia de impulso demográfico

En materia organizativa, a LIDG prevé a creación de diversos órganos coa finalidade de coadxuvar ao cumprimento dos seus fins.

En primeiro lugar, procédese á creación da Comisión para o Impulso Demográfico, que o artigo 20.1 da LIDG configura como «órgano de colaboración e cooperación da Administración autonómica, os municipios e as deputacións provinciais de Galicia en materia de impulso demográfico». A través deste órgano, preténdese reforzar e mellorar a coordinación inter e intraadministrativa, considerando que ten as funcións de promover a colaboración e o intercambio de información en materia demográfica entre as antes mencionadas administracións, facilitar o consenso arredor das políticas de impulso demográfico e promover sistemas de cooperación e coordinación para a xestión integrada das políticas públicas de impulso demográfico entre estas, e elaborar e aprobar a estratexia demográfica para o conxunto das administracións públicas de Galicia32.

En segundo lugar, créase a Comisión Técnica para o Impulso Demográfico, que, de acordo co establecido no artigo 21.1 da LIDG, se configura como «órgano da Administración xeral da comunidade autónoma para a coordinación das políticas autonómicas de impulso demográfico e para asegurar a aplicación transversal e a incorporación efectiva da perspectiva demográfica».

En terceiro lugar, o Observatorio Galego de Dinamización Demográfica, que, creado polo Decreto 104/2016, do 28 de xullo, e disciplinado no artigo 22 da LIDG, se define como «o órgano colexiado da Administración xeral da Comunidade Autónoma de Galicia para o asesoramento, a colaboración institucional e a participación social en materia de demografía no eido da Comunidade Autónoma de Galicia».

Bibliografía

DE LA PIERRE, S., “Dalla responsabilità sociale alla responsabilità socio-territoriale d’impresa”, Scienze del Territorio, n. 6, 2018.

DE NUCCIO, A. e MONTEDURO, M., “Multifunzionalità dell’agricoltura per la rigenerazione delle aree rurali a rischio di desertificazione demografica, economica e socio-culturale”, Istituzioni del Federalismo, n. 2, 2020.

MIGUEZ MACHO, L., “La ordenación territorial y urbanística como instrumentos en la lucha contra la despoblación del medio rural. El caso de Galicia”, Práctica Urbanística, n. 164, maio-xuño 2020.

---