Revista Galega de Administración Pública, EGAP

Núm. 62_julio-diciembre 2021 | pp. -467

Santiago de Compostela, 2021

https://doi.org/10.36402/regap.v0i62.4823

© Alice de Nuccio

ISSN-e: 1132-8371 | ISSN: 1132-8371

Recibido: 06/08/2021 | Aceptado: 16/12/2021

Editado bajo licencia Creative Commons Atribution 4.0 International License

Políticas de impulso demográfico na Comunidade Autónoma de Galicia: a Lei 5/2021, do 2 de febreiro

Políticas de impulso demográfico en la Comunidad Autónoma de Galicia: la Ley 5/2021, de 2 de febrero1

policies of demographic impulse in the Autonomous Community of Galicia: Law of 2 February 2021, n. 5

Alice de Nuccio

Contratada predoctoral2 en el Área de Derecho Administrativo

Universidad de Santiago de Compostela

alice.denuccio@usc.es

Resumo: As políticas de impulso demográfico atópanse, nos últimos anos, entre as prioridades de actuación dos poderes públicos galegos. Co fin de dar resposta ás necesidades específicas da comunidade autónoma, o Parlamento de Galicia aprobou a Lei 5/2021, do 5 de febreiro, de impulso demográfico, cuxa estrutura e contido serán obxecto de análise neste traballo.

Palabras clave: Cambio demográfico, políticas de impulso demográfico, despoboación rural, organización administrativa.

Resumen: Las políticas de impulso demográfico se encuentran, en los últimos años, entre las prioridades de actuación de los poderes públicos gallegos. Con el fin de dar respuesta a las necesidades específicas de la comunidad autónoma, el Parlamento de Galicia ha aprobado la Ley 5/2021, de 5 de febrero, de impulso demográfico, cuya estructura y contenido serán objeto de análisis en el presente trabajo.

Palabras clave: Cambio demográfico, políticas de impulso demográfico, despoblación rural, organización administrativa.

Abstract: In the last years, the policies of demographic impulse have become one of the Galician Public Powers’ priorities of action. With the aim of giving answers to its specific needs the Galician Parliament has approved the Law of 2 February 2021, n. 5, about the demographic impulse, whose structure and contents will be object of analysis in this paper.

Key words: Demographic change, policies of demographic impulse, rural depopulation, administrative organization.

Sumario: 1 Marco competencial. 2 Ámbito de aplicación. 3 Políticas públicas para el impulso demográfico. 3.1 Tipología. 3.2 Líneas de actuación orientadas a lograr una mayor cohesión social. 3.2.1 Conciliación de la vida personal y familiar. 3.2.1.1 Medidas generales. 3.2.1.2 Medidas específicas para el sector público. 3.2.1.3 Medidas relativas al sector privado. 3.2.2 Apoyo a la juventud. 3.2.2.1 Educación. 3.2.2.2 Acceso al empleo. 3.2.3 Promoción del envejecimiento activo y saludable. 3.2.4 Retorno de emigrantes y atracción de nueva población. 3.3 Líneas de actuación orientadas a lograr una mayor cohesión territorial. 3.3.1 Servicios públicos. 3.3.2 Fomento de las iniciativas privadas. 3.3.3 La responsabilidad social territorial (RST). 4 La organización administrativa en materia de impulso demográfico.

1 Marco competencial

El tratamiento del problema demográfico que afecta a España y, en particular, a Galicia requiere de la adopción de medidas en ámbitos muy diversos. Así, en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia, se ha aprobado recientemente la Ley 5/2021, de 2 de febrero, de impulso demográfico de Galicia (en adelante LIDG), que, a pesar de ser impulsada por la Consellería de Política Social, tiene por objeto diseñar las líneas principales de la política demográfica gallega de modo transversal.

En concreto, la LIDG, intervención legislativa necesaria y especialmente oportuna, estructurada en un título preliminar, dos títulos, divididos en tres y siete capítulos, ciento nueve artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y ocho disposiciones finales, contiene, por una parte, la regulación de una serie de instrumentos de planificación estratégica3, y, por otra parte, la disciplina de diversas medidas orientadas a resolver la cuestión demográfica de modo transversal. Así, su finalidad última, tal y como se señala en el artículo 3.1, es «el impulso y la dinamización demográfica de Galicia mediante la ordenación y coordinación de las políticas públicas autonómicas y el fomento de la actuación conjunta de las administraciones públicas y de los distintos interlocutores sociales y económicos de Galicia», actuaciones todas ellas de crucial importancia en el contexto de una crisis demográfica que se extiende mucho más allá del ámbito autonómico y estatal, siendo hoy un fenómeno general de los países desarrollados.

Las previsiones de esta ley encuentran su fundamento, según se dispone en su exposición de motivos, en la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de fomento y planificación de la actividad económica (art. 30.I.1 del Estatuto de autonomía), así como en otros títulos competenciales más específicos, como el de régimen local, ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, obras públicas, carreteras y transporte, puertos, montes, pesca, turismo, asistencia social y medioambiente (art. 27, números 2, 3, 7, 8, 9, 10, 15, 21, 23 y 30, del Estatuto de autonomía); régimen jurídico de la Administración pública de Galicia y régimen estatutario de su funcionariado y contratos (art. 28, números 1 y 2, del Estatuto de autonomía); industria, agricultura, ganadería y comercio (art. 30.I.2, 3 y 4 del Estatuto de autonomía); y educación y sanidad (arts. 31 y 33 del Estatuto de autonomía).

2 Ámbito de aplicación

La LIDG busca implicar en la compleja tarea de abordar el reto demográfico a todo el sector público autonómico y a las administraciones locales. Así se desprende de su artículo 2, donde se incluye en su ámbito subjetivo de aplicación tanto a la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y a las entidades públicas instrumentales del sector público autonómico como a las administraciones locales y a las entidades públicas vinculadas o dependientes de las mismas, sin perjuicio del necesario respeto a su autonomía constitucionalmente garantizada.

Asimismo, se extiende la aplicación de los principios generales de esta ley a las entidades instrumentales que no tengan naturaleza jurídico-pública pertenecientes al sector público autonómico, a las que, en todo caso, serán directamente aplicables los preceptos relativos al conjunto del sector público autonómico.

3 Políticas públicas para el impulso demográfico

3.1 Tipología

Tras enunciar los principios generales orientadores de las políticas de impulso demográfico, la LIDG fija, en su artículo 11, las políticas prioritarias para el impulso demográfico: a) políticas que faciliten la emancipación de la juventud con programas específicos que promuevan su acceso a empleos estables y de calidad y para el acceso a la vivienda; b) políticas de conciliación y corresponsabilidad que actúen como palanca de participación de las mujeres en el mercado laboral, favoreciendo el incremento de los índices de fecundidad y evitando desequilibrios en la composición de las cohortes de edades susceptibles de formar una familia; c) políticas que apuesten decididamente por la diversificación económica en el medio rural, la reducción de las trabas burocráticas para el establecimiento de iniciativas empresariales y la garantía de acceso adecuado a los servicios para la población y las empresas que se establezcan en él; y d) políticas específicas de capacitación digital de toda la población del medio rural que le permitan estudiar, trabajar, comunicarse, atender a sus necesidades básicas y superar el aislamiento.

Asimismo, en el título II de la LIDG se identifican siete macroámbitos de intervención, abordados en sendos capítulos: criterios de actuación en materia de vivienda; apoyo a las familias; conciliación de la vida familiar, laboral y personal; apoyo a la juventud; retorno y atracción de nueva población; equilibrio territorial; promoción del envejecimiento activo y saludable.

Por lo tanto, son dos las líneas de intervención que parecen orientar las previsiones de la LIDG: la primera, la “perspectiva social”, centrada en las personas, con la que se pretenden alcanzar estándares altos de calidad de vida en cada una de sus fases (juventud, madurez y vejez); la otra, la “perspectiva territorial”, centrada en el territorio, con la intención de asentar y emplear a la población de manera equilibrada a lo largo de toda su extensión, es decir, de contribuir a la lucha contra la despoblación rural.

3.2 Líneas de actuación orientadas a lograr una mayor cohesión social

3.2.1 Conciliación de la vida personal y familiar

3.2.1.1 Medidas generales

La familia, de conformidad con el artículo 3 f) de la LIDG, se define como un núcleo estable de convivencia formado por una persona o una pareja unida por un vínculo conyugal o de afectividad análoga a la conyugal, de carácter jurídico o no, y las personas ascendientes, las que dependan de ellas por filiación, adopción, tutela o acogimiento y aquellas que tengan a su cargo.

El artículo 32 de la LIDG prevé un régimen de ayudas económicas para las familias con hijos, hasta que los niños cumplan 3 años —con una especial atención a aquellas que habitan en el medio rural y costero no urbano—, que se amplían en función de la situación económica familiar y del número de hijos4.

Junto a las anteriores, se prevén diferentes actuaciones en materia de mejora de las viviendas (art. 35), acceso a la red de transporte (art. 36) y a la educación infantil 0-3 (art. 37), pero no está claro si estas constituyen la materialización del régimen de ayudas económicas antes mencionado o si se añaden junto a las mismas.

Asimismo, partiendo de la premisa de que el cuidado de los hijos y de las personas dependientes es una responsabilidad tanto de los poderes públicos como de la sociedad civil5, la LIDG establece medidas destinadas a favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral, tanto en el sector público como en el privado.

3.2.1.2 Medidas específicas para el sector público

En el sector público, la normativa obliga a la Administración autonómica a intervenir en las condiciones en materia de promoción profesional, provisión, selección y contratación de personal y en las convocatorias con incidencia en esta materia para que la maternidad, la paternidad o el cuidado de personas dependientes no sean motivo de discriminación, ni el tiempo de inactividad profesional por razones determinadas suponga penalización, perjuicio o demérito. En relación con este último aspecto, se prevé la posibilidad de aplicar dicha previsión de forma retroactiva6.

En situaciones familiares específicas, de mayor duración que las anteriores, la LIDG fomenta la flexibilidad horaria y espacial del trabajo, promoviendo, por ejemplo, la fórmula del teletrabajo7.

3.2.1.3 Medidas relativas al sector privado

Los artículos 55 y siguientes contienen diversas medidas dirigidas al sector privado que coinciden, en esencia, con las que acaban de describirse. Estas medidas forman parte de los programas que la Administración está obligada a desarrollar en el ámbito de la responsabilidad social de las empresas, incluyendo ayudas destinadas a facilitar la conciliación de la vida familiar y profesional8.

Asimismo, se prevé el empleo de la contratación en el sector público autonómico para la consecución de estos fines, mediante la inclusión, en aquellos casos en que se utilicen una pluralidad de criterios para la adjudicación de un contrato y siempre que exista vinculación con su objeto, de un criterio referido a las políticas empresariales en materia de conciliación de la vida personal, familiar y laboral y corresponsabilidad que se apliquen en la ejecución del contrato, entendiendo por tales, entre otras, las que incorporen medidas de flexibilidad espacial, tales como el teletrabajo, o de flexibilidad en la organización del tiempo de trabajo, mejoras de los permisos legalmente establecidos o beneficios sociales para la atención de las responsabilidades familiares9.

3.2.2 Apoyo a la juventud

Mucho más exiguo es el capítulo de la LIDG dedicado al apoyo a la juventud. Las medidas se centran, fundamentalmente, en dos objetivos: la educación y el acceso al empleo10.

3.2.2.1 Educación

En relación con la educación formal o reglada, como instrumento de desarrollo del proyecto de vida de los jóvenes gallegos, el artículo 62.1 de la LIDG atribuye a la Administración autonómica el deber de desarrollar una política educativa que tenga en cuenta las necesidades del mercado laboral y las potencialidades del territorio.

Menos genérico es el segundo párrafo del mismo artículo, en el que se facilita la salida del territorio de la comunidad autónoma para la mejora de las capacidades y la adquisición de nuevas competencias. No obstante, las medidas vinculadas a esta finalidad deben formar parte de un “plan de retorno” en Galicia, específico para la juventud, donde aprovechar las mismas capacidades y competencias.

Paralelamente, la educación no formal debe incluir programas de desarrollo personal que refuercen las capacidades transversales y programas de voluntariado destinados, entre otros, a la prestación de cuidados en el ámbito familiar11.

3.2.2.2 Acceso al empleo

En el marco de las políticas de promoción de empresas, la Administración pública se encarga de la preparación de un plan específico, fruto de la colaboración con el «tejido asociativo» y los «agentes sociales», en el que se preverán incentivos y ayudas a la juventud para la creación de empresas o el autoempleo12.

Para impulsar un «ecosistema de empleo» que atraiga a los jóvenes, se necesita desarrollar acciones específicas para promover las oportunidades de empleo en los sectores relacionados con la innovación, el desarrollo tecnológico, la creatividad y las tecnologías de la información y la comunicación13.

3.2.3 Promoción del envejecimiento activo y saludable

En el capítulo dedicado al envejecimiento activo y saludable, tras la experiencia vivida con la epidemia de la COVID-19, cabe destacar la previsión de actuaciones especiales para «situaciones epidemiológicas de carácter extraordinario»: en estas circunstancias, la Administración autonómica promoverá la especial protección de las personas mayores a través de la aprobación de protocolos específicos de actuación en los centros de servicios sociales14.

Asimismo, en este ámbito cabe destacar las previsiones relativas a la «economía del envejecimiento», es decir, el conjunto de las actividades económicas destinadas a satisfacer las necesidades y demandas de las personas mayores. La Administración autonómica, en particular, está obligada a garantizar su cobertura, «a la vez que se aprovecha la oportunidad y potencialidad que aquellas suponen para la economía gallega»15. Esta previsión se ajusta al reciente Libro verde sobre el envejecimiento. Fomentar la solidaridad y la responsabilidad entre generaciones, de 27 de enero de 2021, cuyo objetivo es «iniciar un amplio debate político sobre el envejecimiento con el fin de discutir opciones sobre cómo anticiparse y responder a los desafíos que plantea y las oportunidades que brinda»16. El aspecto más innovador de la mencionada Comunicación de la Comisión es, precisamente, la llamada «economía plateada»: «un cambio general de la demanda de productos y servicios que refleja las necesidades y preferencias específicas de las personas mayores»17. La economía plateada, por lo tanto, se convierte en una estrategia de revitalización de los territorios de la Unión para luchar contra el doble desafío de la despoblación y el envejecimiento demográfico.

Por último, el artículo 109 de la LIDG constituye un elemento de conexión entre jóvenes y mayores, que pretende reforzar las relaciones entre las generaciones, tanto en la lógica social de la solidaridad y responsabilidad recíproca como en la lógica identitaria/cultural de la transmisión de los conocimientos, de las tradiciones y de la lengua gallega.

3.2.4 Retorno de emigrantes y atracción de nueva población

El capítulo IV de la LIDG cuenta con una sección dedicada al fomento del retorno de la población gallega residente en el exterior y con otra relativa a la atracción de nueva población.

La primera prevé dos instrumentos: de un lado, programas de carácter cultural, lingüístico, educativo, sociosanitario y de refuerzo de los vínculos dirigidos a la población gallega residente en el exterior18; y, de otro lado, acciones de información, orientación y seguimiento de la persona y de su familia, tanto antes del regreso (en el país de procedencia) como después (tras su llegada a Galicia)19.

En la sección sobre la atracción de nueva población se prevé que la Administración autonómica determine los perfiles profesionales de los que la Comunidad y, en particular, el medio rural y costero no urbano20 carece. Estos serán los puestos de trabajo ofrecidos a la hipotética nueva población21.

3.3 Líneas de actuación orientadas a lograr una mayor cohesión territorial

La regulación contenida en el capítulo VI de la LIDG está orientada por el principio del equilibrio territorial. Las medidas en él previstas tienen por objeto lograr una «ordenación equilibrada del territorio que garantice el acceso equitativo a las oportunidades y los servicios públicos y corrija las desigualdades entre los diferentes territorios de Galicia y las zonas de interior y de costa y, particularmente, la polarización entre el medio rural y urbano»22, y, con este fin, se disciplinan medidas jurídicas específicas para la lucha contra la despoblación rural que la Administración autonómica está obligada a desarrollar en el contexto de la ordenación del territorio23.

Sustancialmente, para el equilibrio territorial, la LIDG encomienda a la Administración autonómica el desarrollo de actividades de servicio público y de fomento de las iniciativas privadas en el medio rural y costero no urbano. La planificación de estas actividades debe realizarse de una forma sostenible en términos sociales, económicos y ambientales, en coordinación con la Estrategia gallega de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas, en el marco estatal y europeo sobre la economía azul y la economía circular.

3.3.1 Servicios públicos

Considerando que los desequilibrios demográficos se deben, en gran medida, a la distribución y la calidad de los servicios públicos en el espacio, las administraciones públicas de Galicia deben garantizar la accesibilidad por parte de toda la ciudadanía, con independencia de su lugar de residencia, a los servicios básicos de carácter educativo, sanitario, social y de justicia24.

Con el fin de conseguir una mayor cohesión territorial y social, se contienen disposiciones relativas a los servicios de transporte (establecimiento de líneas de transporte regular o a demanda entre el medio rural y costero no urbano y el urbano) y telecomunicaciones (extensión de redes de acceso a Internet) en el medio rural y costero no urbano25. Por lo tanto, parece que para el legislador autonómico estos representan, probablemente, los servicios sobre los que apostar para colmar el gap entre las zonas rurales y las zonas urbanas. Por último, cabe destacar la atención particular que se presta al servicio de educación infantil en los ayuntamientos con menos de cinco mil habitantes, donde la consellería competente en materia de política social deberá impulsar fórmulas de prestación de servicios que permitan dotarlos de recursos para la atención de los niños menores de 3 años.

3.3.2 Fomento de las iniciativas privadas

En el ámbito de las actividades de fomento, la Administración autonómica debe impulsar las actividades e industrias creativas y culturales vinculadas al territorio de Galicia, el turismo rural y las actividades agroforestales y marítimo-pesqueras26.

Sobre este último aspecto, la actividad de fomento debe realizarse en el marco regulador de la Unión Europea y del Estado, plausiblemente a partir del pilar del desarrollo rural de la política agrícola común (PAC) y de los programas de desarrollo rural a nivel estatal y regional. Para asegurar el desarrollo sostenible de estas actividades productivas, su capacidad de asentamiento de la población y de redistribución económica debe aprovecharse mediante la recuperación de tierras abandonadas27 o infrautilizadas y la gestión activa y multifuncional del monte y del campo gallegos28. Precisamente a partir de la multifuncionalidad, como característica intrínseca de la agricultura campesina, es posible desarrollar la diversificación de la actividad económica y no es casual que la misma diversificación deba realizarse a través de estrategias que impulsen el respeto al medioambiente y al entorno e idiosincrasia del lugar29.

3.3.3 La responsabilidad social territorial (RST)

Un incentivo no económico para la revitalización del medio rural y costero no urbano es la «responsabilidad social territorial» (RST). Se trata de un aspecto de la responsabilidad social corporativa de las empresas u organizaciones que tiene su reflejo en el conjunto de «las acciones […] que supongan un incremento del empleo local, una valorización del patrimonio natural y cultural de la zona y/o una mejora de las condiciones de vida de la población residente en la zona de influencia»30.

La ventaja para las empresas u organizaciones que obtienen el reconocimiento por parte de la Administración de la titularidad de la RST reside en la posibilidad de tener una ponderación específica en las convocatorias públicas o en el caso de otorgamiento de títulos habilitantes para actividades económicas31.

4 La organización administrativa en materia de impulso demográfico

En materia organizativa, la LIDG prevé la creación de diversos órganos con la finalidad de coadyuvar al cumplimiento de sus fines.

En primer lugar, se procede a la creación de la Comisión para el Impulso Demográfico, que el artículo 20.1 de la LIDG configura como «órgano de colaboración y cooperación de la Administración autonómica, los municipios y las diputaciones provinciales de Galicia en materia de impulso demográfico». A través de este órgano, se pretende reforzar y mejorar la coordinación inter e intraadministrativa, considerando que tiene las funciones de promover la colaboración y el intercambio de información en materia demográfica entre las antes mencionadas administraciones, facilitar el consenso en torno a las políticas de impulso demográfico y promover sistemas de cooperación y coordinación para la gestión integrada de las políticas públicas de impulso demográfico entre estas, y elaborar y aprobar la estrategia demográfica para el conjunto de las administraciones públicas de Galicia32.

En segundo lugar, se crea la Comisión Técnica para el Impulso Demográfico, que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.1 de la LIDG, se configura como «órgano de la Administración general de la comunidad autónoma para la coordinación de las políticas autonómicas de impulso demográfico y para asegurar la aplicación transversal y la incorporación efectiva de la perspectiva demográfica».

En tercer lugar, el Observatorio Gallego de Dinamización Demográfica, que, creado por el Decreto 104/2016, de 28 de julio, y disciplinado en el artículo 22 de la LIDG, se define como «el órgano colegiado de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia para el asesoramiento, la colaboración institucional y la participación social en materia de demografía en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia».

Bibliografía

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DE NUCCIO, A. y MONTEDURO, M., “Multifunzionalità dell’agricoltura per la rigenerazione delle aree rurali a rischio di desertificazione demografica, economica e socio-culturale”, Istituzioni del Federalismo, n. 2, 2020.

MIGUEZ MACHO, L., “La ordenación territorial y urbanística como instrumentos en la lucha contra la despoblación del medio rural. El caso de Galicia”, Práctica Urbanística, n. 164, mayo-junio 2020.

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