Revista Galega de Administración Pública, EGAP

Núm. 63_xaneiro-xuño 2022 | pp. 59-79

Santiago de Compostela, 2022

https://doi.org/10.36402/regap.v1i63.4937

© Sara García García

ISSN-e: 1132-8371 | ISSN: 1132-8371

Recibido: 28/05/2022 | Aceptado: 14/07/2022

Editado baixo licenza Creative Commons Atribution 4.0 International License

A protección cuantitativa da auga: un breve repaso ao máis esencial ante o reto da escaseza e a seca en España

La protección cuantitativa del agua: un breve repaso a lo más esencial ante el reto de la escasez y la sequía en España

Quantitative water protection: a brief overview of the essentials in the face of the challenge of scarcity and drought in Spain

Sara García García

Profesora de Dereito Administrativo

Universidade de Valladolid

https://orcid.org/0000-0001-7220-0368

sara.garciag@uva.es

Resumo: A auga é un recurso escaso, especialmente en España. Os episodios de seca, cada vez máis frecuentes, acompañados do incremento da súa demanda, supoñen un reto para todos, máis aínda para a Administración pública. Esta debe xestionar o recurso de forma que se vexan satisfeitas, da mellor forma posible, todas as necesidades humanas, pero tamén as ambientais. Para todos, persoas e ecosistemas, é necesario conservar a auga nuns niveis de calidade óptimos, pero sempre en cantidade suficiente. Agora que o problema urxe pola chegada do verán, parece oportuno repasar os mecanismos cos que contan o dereito e a Administración para lograr tamaño cometido, facendo especial fincapé no tratamento desa escaseza e seca.

Palabras clave: Auga, seca, escaseza, dominio público.

Resumen: El agua es un recurso escaso, especialmente en España. Los episodios de sequía, cada vez más frecuentes, acompañados del incremento de su demanda, suponen un reto para todos, más aún para la Administración pública. Esta debe gestionar el recurso de forma que se vean satisfechas, de la mejor forma posible, todas las necesidades humanas, pero también las ambientales. Para todos, personas y ecosistemas, es necesario conservar el agua en unos niveles de calidad óptimos, pero siempre en cantidad suficiente. Ahora que el problema acucia por la llegada del verano, parece oportuno repasar los mecanismos con los que cuentan el derecho y la Administración para lograr tamaño cometido, haciendo especial hincapié en el tratamiento de esa escasez y sequía.

Palabras clave: Agua, sequía, escasez, dominio público.

Abstract: Water is a scarce resource, especially in Spain. The increasingly frequent episodes of drought, accompanied by the increase in demand, pose a challenge for everyone, and even more so for the Public Administration. The latter must manage the resources in such a way that all human needs, but also environmental needs, are satisfied in the best possible way. It is necessary for everyone, people and ecosystems, to conserve water at optimum quality levels, but always in sufficient quantity. Now that the problem is becoming more acute with the arrival of summer, it seems appropriate to review the mechanisms available to the law and the Administration to achieve such a task, with special emphasis on the treatment of this scarcity and drought.

Key words: Water, drought, scarcity, public domain.

Sumario: 1 A protección do recurso natural auga. 2 Calidade con cantidade. Os conceptos de escaseza e seca. 3 Marco regulatorio competencial básico. 3.1 Panorámica sobre as bases normativas máis esenciais. 3.2 Panorámica sobre os entes competentes en materia cuantitativa. 4 Caracteres básicos dos usos da auga e medidas de protección cuantitativa. 4.1 Principais usos e sectores. 4.2 Principais medidas de protección cuantitativa da auga. 4.2.1 Medidas derivadas da condición da auga como ben de dominio público. 4.2.2 A figura do caudal ecolóxico. 4.2.3 Medidas de fomento e educativas. 4.2.4 A planificación como medida de protección cuantitativa. Especial referencia aos PES e o seu tratamento da escaseza e a seca. 5 Conclusións.

En palabras do propio Ministerio para a Transición Ecolóxica e o Reto Demográfico, as últimas precipitacións acaecidas en España supuxeron «un alivio» na situación pola que pasaba o país, pero esta «dista aínda moito de solucionarse» nalgunhas zonas, especialmente nas cuncas do Guadiana e do Guadalquivir1. Isto constata que, malia episodios importantes de chuvias e outras precipitacións, España ten un problema real de falta de auga cuxo atallo supón un dos grandes retos reais que se deben afrontar, máis especialmente agora que comeza o período estival.

1 A protección do recurso natural auga

A auga é un recurso natural de tal extensión que o dereito parcela e clasifica baixo diferentes criterios co fin de establecer unha regulación practicable que garanta a súa conservación2. Trátase dun recurso «escaso, indispensable, insubstituíble e unitario», características que xustifican por si mesmas a cualificación xurídica do recurso como ben de dominio público estatal3, calquera que sexa a súa orixe inmediata, superficial ou subterránea4, como principal mecanismo co que garantir a axeitada protección e conservación do recurso natural.

Desde o momento en que un recurso natural se considera un ben, de dominio público neste caso, o lexislador adopta unha perspectiva patrimonial da auga, sendo o acceso a ese ben e o seu uso pola persoa o que se debe protexer e regular. Para garantir o acceso de todos ao ben, a regulación céntrase en tratar os diferentes usos que poden recaer sobre o recurso5, de tal forma que impere a racionalidade e conservación do seu desfrute por todos, no presente e no futuro; a convivencia destes usos articúlase sobre o establecemento dunha orde de preferencia que atende tanto á garantía da conservación do ben en bo estado como do desfrute deste ben por todos6. A regulación busca así alcanzar un equilibrio entre calidade e cantidade das augas7; o réxime xurídico de protección da auga pretende ofrecerlle ao usuario unha auga de calidade ou de aptitude precisa para o seu uso e, claro, en cantidade suficiente8.

2 Calidade con cantidade. Os conceptos de escaseza e seca

A protección e regulación deste ben de dominio público é distinta á do resto dos bens que posúen esta cualificación, pois non só é preciso garantir o acceso de todos ao recurso, como noutros casos, senón que a forma en que se realice ese uso sexa a adecuada para garantir a conservación futura e en boas condicións deste, xa que a súa utilización ou aproveitamento pode modificar ou alterar as súas características en prexuízo do seu uso posterior por terceiros9. Ese acceso de todos ao ben é, ademais, unha cuestión con máis transcendencia neste caso, pois a dispoñibilidade de auga en cantidade suficiente afecta de forma directa a servizos ambientais ou usos esenciais realizados polo ser humano: unha reducida cantidade deste recurso pode ocasionar importantes danos, tales como impactos irreparables nos servizos ambientais e os ecosistemas, impactos na saúde humana, consecuencias a nivel enerxético, sociais ou efectos negativos en actividades altamente dependentes da dispoñibilidade da auga como son a agricultura, a gandaría, a piscicultura ou o turismo, entre outros10. Por este motivo, a relación entre calidade e cantidade é de tal grao na auga que os dous factores se confunden e fusionan: a cantidade –maior ou menor– de auga é factor determinante do grao de calidade ecolóxica dunha corrente ou dun leito e, pola súa vez, é a calidade a que fai posible que as masas de auga poidan ser útiles para a maioría dos seus destinos posibles11. Deste xeito, a atención e protección sobre a auga debe enfocarse en garantir unha conservación da calidade do recurso e dos ecosistemas asociados por un lado, pero resulta igualmente esencial protexer e garantir a cantidade de auga susceptible de aproveitamento como «cuestión previa e determinante»12. En palabras da Unión Europea, emitidas por medio da DMA, «o control cuantitativo é un factor de garantía dunha boa calidade das augas e, por conseguinte, deben establecerse medidas cuantitativas subordinadas ao obxectivo de garantir unha boa calidade»13.

En materia de calidade, pode citarse como base o disposto pola DMA e a súa normativa de transposición en España, que parte do TRLA, pero o abano de normas é variado, pois a calidade da auga vese afectada en función da composición ou do uso que se realice e hai unha norma para cada suposto14. O uso que pode alterar esta calidade realízase fundamentalmente mediante verteduras, sendo algunhas das máis problemáticas aquelas procedentes de fertilizantes ou augas residuais15. Cando falamos de cantidade, no ámbito concreto deste recurso natural hai dous problemas ou situacións específicas das que xorden dous conceptos esenciais sobre os que se enmarcaría, en gran medida, a cuestión cuantitativa sobre a auga, ou o que é o mesmo, a dispoñibilidade ou non de recurso: e estes conceptos esenciais son o de seca e o de escaseza.

Os conceptos de seca e escaseza teñen unha evidente relación; de feito, poderíase considerar a seca como unha causa directa da escaseza, pero fan referencia a situacións distintas.

O concepto de escaseza, malia aplicarse sobre a auga, ten unha connotación antrópica; e é que a causa directa da escaseza é a propia persoa, xa que esta é unha situación de carácter temporal xerada polo mal uso ou unha mala xestión realizada sobre o recurso natural. Neste sentido, enténdese por escaseza a situación na que a demanda de auga supera a dispoñibilidade de recursos hídricos explotables, unha circunstancia que altera ou menoscaba as condicións ambientalmente axeitadas e sustentables deste recurso natural16. Da súa análise dedúcese que as medidas dirixidas a evitar ou atallar a escaseza de auga se centran, fundamentalmente, en controlar os usos realizados sobre o recurso co fin de racionalizar o seu aproveitamento, atendendo así ás demandas ou necesidades tanto humanas como naturais. Esta escaseza, o feito mesmo de que a auga sexa un recurso escaso, motivou a principal técnica de regulación coa que conta este recurso: o dominio público17, analizada máis adiante, pero isto non impide que esta escaseza sexa debidamente previda, atendida e planificada.

Pola súa parte e con carácter xeral, a seca debe entenderse como «un fenómeno natural non predicible que se produce principalmente por unha falta de precipitación que dá lugar a un descenso temporal significativo nos recursos hídricos dispoñibles»18. É dicir, o da seca é un fenómeno natural de carácter temporal provocado por un descenso ou falta de precipitacións que xera, como consecuencia directa, unha redución ou falta de achega de auga ao conxunto dispoñible19, ou o que é o mesmo, unha mingua na cantidade de recurso dispoñible para exercer os distintos usos derivables deste, tanto polo ser humano como pola propia natureza. Evidentemente, pola súa propia natureza, unha causa directa da seca é o cambio climático, polo que a normativa sobre cambio climático deberá ser atendida na materia que nos ocupa. A regulación sobre o fenómeno da seca ocupa, con desigual éxito, o contido de grandes declaracións internacionais20, pasa pola Unión Europea, tamén polo Estado e pretende chegar a cada cunca española a través dos coñecidos como Plans Especiais de Seca (en diante, PES), comentados tamén despois. Todas estas medidas de actuación e control que atenden este problema cuantitativo específico do recurso auga teñen como principal fin evitar, na medida do posible, os episodios de seca, así como intentar paliar as consecuencias provocadas por esta: para cumprir o primeiro deses fins, destaca o deseño de medidas contra o cambio climático21, así como aquelas que afectan ao réxime de chuvias e outras precipitacións22; de cara a lograr o segundo, aplícanse medidas propias en épocas de escaseza e, polo tanto, que modifican os usos aplicados ao recurso, obxecto esencial deses PES23.

3 Marco regulatorio e competencial básico

3.1 Panorámica sobre as bases normativas máis esenciais

A análise e axuizamento das principais declaracións e medidas dispostas polo ordenamento xurídico, europeo e español, para garantir a protección cuantitativa da auga debe realizarse atendendo ás bases normativas de cada nivel competencial. De todas elas, convén neste punto destacar as máis importantes, que serían:

Comezando pola Unión Europea, evidentemente a DMA, pola que se establece un marco comunitario de actuación no ámbito da política de augas, base da actual regulación e política de protección deste recurso natural. En canto á cuestión cuantitativa afecta, tamén se debe mencionar a Directiva 2007/60/CE do Parlamento Europeo e do Consello, do 23 de outubro de 2007, relativa á avaliación e xestión dos riscos de inundación, e a Directiva 2009/54/CE do Parlamento Europeo e do Consello, do 18 de xuño de 2009, sobre explotación e comercialización de augas minerais naturais. Como se dixo xa anteriormente, o cambio climático é un dos grandes inimigos a bater por esta protección cuantitativa da auga, polo que será de aplicación tamén o disposto ao respecto polo Regulamento (UE) 2021/1119 do Parlamento Europeo e do Consello, do 30 de xuño de 2021, polo que se establece o marco para lograr a neutralidade climática e se modifican os Regulamentos (CE) n.º 401/2009 e (UE) 2018/1999 («Lexislación europea sobre o clima»).

A nivel estatal, resultan de esencial importancia na materia a Lei de augas, que traspón a DMA, aprobada mediante o Real decreto lexislativo 1/2001 (a partir deste momento, TRLA) e a súa normativa de desenvolvemento24, toda a regulación relativa á planificación hidrolóxica, encabezada pola Lei 10/2001, do 5 de xullo, do Plan Hidrolóxico Nacional (en diante, PHN)25, así como normas específicas na materia, como a Lei 1/2018, do 6 de marzo, pola que se adoptan medidas urxentes para paliar os efectos producidos pola seca en determinadas cuncas hidrográficas e se modifica o texto refundido da Lei de augas, aprobado polo Real decreto lexislativo 1/2001, do 20 de xullo, ou os xa mencionados Plans Especiais de Seca (en diante, PES), realizados no marco dos Plans Hidrolóxicos de Cunca tras o imposto polo artigo 27 do Plan Hidrolóxico Nacional. Outra norma sectorial de esencial importancia na materia sería o Real decreto 329/2002, do 5 de abril, polo que se aproba o Plan Nacional de Regadíos, debido a que a agricultura, a consecuencia esencialmente do regadío, é un dos sectores máis demandantes de auga e, como tal, afectantes en materia cuantitativa26.

En terceiro lugar, a nivel autonómico será necesario atender, se as hai, as normas reguladoras das augas de cada Comunidade, plans hidrolóxicos se se trata de cuncas intracomunitarias, leis en materia de cambio climático polos motivos xa aducidos e normativa específica en materia de seca27.

Finalmente, cómpre prestar atención tamén ao ámbito local. Os entes locais teñen competencias afectantes á protección cuantitativa da auga desde o momento en que a Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local (LBRL) lles encomenda o «abastecemento de auga potable a domicilio e evacuación e tratamento de augas residuais»28. Partindo desa base, os entes locais crearán os seus propios PES, enfocados en garantir ese abastecemento urbano29, en función dos cales poderán imporse restricións de natureza cuantitativa sobre o uso da auga.

3.2 Panorámica sobre os entes competentes en materia cuantitativa

Os entes públicos competentes á hora de establecer e executar a protección do recurso natural auga a nivel cuantitativo non son distintos daqueles encargados da súa protección cualitativa; partindo da análise normativa realizada inmediatamente antes, convén falar de catro entidades competentes na materia30:

Sen lugar a dúbidas, débese comezar polos organismos de cunca. A xestión das cuncas intra e intercomunitarias31 depende destes organismos, xa sexan as confederacións hidrográficas ou, a nivel autonómico, as administracións hidráulicas autonómicas correspondentes. Cada plan hidrolóxico aprobado para cada demarcación inclúe medidas específicas que pretenden garantir un axeitado estado cuantitativo da auga (medidas, como se analizan despois, de control, medidas limitativas, prelacións de usos, mecanismos de seguimento...), pero, en todo caso, o organismo de cunca terá recoñecida competencia para, cando así o exixa a dispoñibilidade do recurso, fixar ou modificar o réxime de explotación oportuno32; unhas competencias que «en relación coa seca e escaseza se deberán efectuar dentro do seu marco institucional propio, de acordo coas responsabilidades dos seus órganos colexiados de xestión», polo que habería que mencionar aquí tamén o papel desempeñado polas Xuntas de Explotación, a Asemblea de Usuarios, a Comisión de Desencoro e a Xunta de Goberno33.

En apoio destes organismos de cunca, destaca o papel da Dirección Xeral da Auga, en xeral na materia, pero especialmente no eido da seca ou a escaseza; á hora de determinar expresamente as súas funcións, fálase de seca, sen prexuízo de que o fin esencial das súas funcións sexa xestionar e paliar os efectos da escaseza34. Pola súa banda, da Oficina Española do Cambio Climático poderán derivar medidas relevantes a nivel cuantitativo, especialmente dirixidas a previr ou paliar os efectos derivados do fenómeno da seca35. Estes entes, especialmente a Oficina do Cambio Climático, teñen o seu reflexo a nivel autonómico, polo que tamén se poden despregar deles medidas aplicables a nivel cuantitativo, en especial sobre a xestión das cuncas intercomunitarias36.

Completarían esta panorámica dos entes públicos competentes na regulación e xestión da cantidade de auga dispoñible37 os concellos, fundamentalmente, mediante os seus propios PES38, uns plans cuxas medidas será necesario ter en conta, malia recaeren basicamente sobre o control e a xestión do abastecemento urbano no ámbito da competencia establecida pola LBRL da forma xa exposta.

4 Caracteres básicos dos usos da auga e medidas de protección cuantitativa

4.1 Principais usos e sectores

O uso do recurso auga atópase regulado de forma xeral polo TRLA e as súas normas de desenvolvemento; máis concretamente, a utilización do dominio público hidráulico regúlase no título IV da mencionada norma, consolidando as súas bases máis xerais nos artigos 50 e seguintes. Baste lembrar, de forma moi superficial por ser asunto, en xeral, moi coñecido, que neses artigos se organizan as posibilidades de uso da auga en tres niveis: común, especial ou privativo, en función da súa intensidade, da afectación ao seu uso por terceiros e, en contrapartida, da limitación aplicable ao respecto por parte da Administración pública. Deste xeito, no primeiro deses artigos establécese unha cláusula xeral de uso común, para todos, para «beber, bañarse e outros usos domésticos», sen necesidade de autorización administrativa e sen máis limitacións que as establecidas nas leis e regulamentos, limitacións cuxo fin é evitar que se produzan alteracións de calidade e de caudal de augas. Se este uso común é distinto aos sinalados ou elevado na súa intensidade, entón poderá ser considerado especial39 e sometido a declaración responsable40, declaración que será substituída por autorización cando pola súa especial intensidade este uso poida afectar á utilización do recurso por terceiros41. Un terceiro nivel no uso da auga, o privativo, unicamente se pode exercer por concesión administrativa ou se así o recoñece unha disposición legal, precisamente porque impide o acceso a ese ben de dominio público ao resto das persoas42.

Pois ben, de acordo cos datos achegados polo Ministerio para a Transición Ecolóxica e Reto Demográfico este mesmo mes de marzo, «o principal uso da auga é o regadío e usos agrarios, que supón aproximadamente o 80,5 % desta demanda, seguido polo abastecemento urbano, que representa o 15,5 %», restando practicamente o consumo industrial, así como perdas producidas en cada un dos casos sinalados43. Concretamente, dentro da cantidade de auga que consome a agricultura, «o consumo de auga para rega supera o 68 %»44. Deste xeito, as medidas de protección cuantitativa que se impoñan sobre estes sectores de consumo para garantir unha dispoñibilidade de auga en cantidade suficiente deben ter como obxectivos esenciais, ben racionalizar o uso do recurso e reducir o consumo de auga, ben reducir as perdas xeradas nese uso. Ademais, toda medida que se opoña contra estes usos dirixida a ofrecer unha protección cuantitativa das augas deberá atender non só as necesidades humanas, senón de especial xeito as necesidades hídricas dos ecosistemas45, é dicir, deberá protexer os seus servizos ambientais46. Os datos expostos mostran a necesidade de exercer un control minucioso do uso que se realiza do recurso natural auga, dunha maneira especial pola agricultura, a través da rega, fundamentalmente. Deste modo, a rega será protagonista de moitas das medidas de toda política que pretenda protexer, con carácter xeral, o recurso natural auga47.

4.2 Principais medidas para a protección cuantitativa da auga

Como ben se apuntou, deben ser dous os obxectivos a alcanzar por toda medida que pretenda garantir a conservación da auga en cantidade suficiente: a racionalización do seu uso, por un lado, e a redución das perdas provocadas ao usalo, por outro. Todas esas medidas poderían ser clasificadas, con carácter xeral, en catro grandes grupos.

4.2.1 Medidas derivadas da condición da auga como ben de dominio público

A principal ferramenta coa que conta o sistema para cumprir os dous fins, aínda que especialmente o primeiro, é o propio réxime do dominio público. Tal como se adiantou, dentro deste, destacan como principais medidas ou técnicas de protección a autorización ou a debida concesión que se debe obter en función do uso que se necesite facer do recurso natural. Brevemente e con carácter xeral48, a autorización demanial pode definirse como un acto administrativo mediante o que a Administración realiza un control preventivo da legalidade ou oportunidade de aproveitamentos cualificados do dominio público realizados por particulares; basicamente esta medida deriva daquelas accións ou actividades individuais que «requiren que a Administración verifique previamente a súa compatibilidade co interese xeral», outorgándose, en principio directamente, se a dita verificación é positiva49. Pola súa banda, unha concesión demanial pódese definir como o acto administrativo mediante o cal a Administración habilita un particular a exercer un uso especial ou privativo do dominio público por un período determinado que se outorga, como regra xeral, en réxime de concorrencia50. Pois ben, conforme establece a normativa sobre augas, toda concesión ou autorización dese tipo que poida afectar á protección do recurso deberá estar debidamente xustificada51. Esa motivación soluciónase, en moitos casos, por medio da exixencia da realización dunha avaliación do seu impacto52 ou coa prohibición de renovación tácita se esa auga se pretende utilizar concretamente para a rega53 e debe garantir, loxicamente, o mantemento dunha cantidade suficiente de auga dispoñible.

O dominio público como técnica de protección dos bens públicos e esas autorizacións e concesións como títulos habilitantes para o seu uso implican a realización, por parte da Administración pública, dun control non só previo, senón tamén posterior dese aproveitamento ou uso do ben demanial. Isto permite tamén o establecemento de límites ou condicións dirixidas a garantir o mellor uso posible do recurso natural co fin, de fondo, de garantir a súa presenza e uso público futuro. Neste sentido, se se mergulla na normativa, é común atopar limitacións de carácter cuantitativo, tanto xerais como límites de carácter extraordinario impostos polo organismo de cunca cando así o exixa a dispoñibilidade do recurso, especialmente sobre o uso da auga subterránea54. Este control da Administración maniféstase tamén mediante a imposición, por medio dos plans hidrolóxicos, de diversas obrigas especiais de información sobre os volumes totais de auga efectivamente extraídos e utilizados55, habendo limitacións ou obrigas extras se se produce a declaración dunha zona como sobreexplotada56. Para garantir o cumprimento destas limitacións, establécense sistemas de control efectivo dos caudais de auga a utilizar, así como para o cómputo dos caudais efectivamente aproveitados cando se trate de caudais sobrantes doutros aproveitamentos57. E, no mesmo sentido, impídese de forma expresa o aproveitamento da auga concedida para usos distintos daqueles para os que se outorgou o dereito de uso58. Por estes motivos, os rexistros convértense nun mecanismo de control esencial para o TRLA59.

Ante unha eventual escaseza do recurso e, así, a necesidade de priorizar uns usos sobre outros, a regulación establece unha orde de prelación de usos60. Case todos os plans hidrolóxicos establecen as súas propias listaxes. Nelas adóitase posicionar en primeiro lugar a cobertura das necesidades básicas de abastecemento de poboacións (necesidades humanas); en segundo lugar, o respecto ás necesidades hídricas de cada cunca (necesidades ecolóxicas), e posteriormente a preferencia duns ou outros usos, que varían en función das características económicas do lugar (necesidades económicas). Nesta terceira posición adoita situarse a rega ou o uso industrial da auga61.

Sobre esa rega da que se falou, principal consumidora de auga, a regulación establece controis ou límites específicos. Así, destacan medidas tendentes a limitar ou reducir unilateralmente a cantidade de auga utilizada; neste sentido, a Administración reserva para si a posibilidade de condicionar ou limitar temporalmente o uso da auga para rega co fin de garantir unha explotación racional62. Tamén se prevé a posibilidade de limitar ese uso mediante a declaración de perímetros de protección de acuíferos63 ou de reservas hidrolóxicas, das cales poden derivar restricións ou mesmo prohibicións para o aproveitamento do recurso ou outorgamento de novos dereitos de uso64. Se se fala de rega, pódense observar determinadas condicións específicas que pretenden reforzar a protección do recurso desde un punto de vista cuantitativo; neste sentido, establécese a obriga de ser titular das terras beneficiadas pola rega para obter a correspondente concesión65 ou a non renovación automática da concesión demanial antes mencionada66. Tamén destaca a previsión pola cal o TRLA exixe que os usuarios dunha mesma toma ou concesión de auga se constitúan en comunidades de usuarios, obriga cuxa finalidade é permitir exercer eses controis da forma máis eficaz posible67. Así mesmo, imponse un férreo control no caso de cesións entre usuarios de auga para rega. Este recae sobre a información que cada parte debe comunicar ás autoridades competentes, as cales poden negarse a tal cesión se se observan riscos ou efectos negativos sobre «o réxime de explotación dos recursos na cunca, os dereitos de terceiros, os caudais ambientais, o estado ou conservación dos ecosistemas acuáticos» ou o incumprimento de requisitos cuantitativos esenciais, denegación que non xeraría, en ningún caso, dereito a indemnización ningunha para os afectados68.

4.2.2 A figura do caudal ecolóxico

O segundo gran bloque de medidas de protección cuantitativa sostense sobre o establecemento da figura dos caudais ecolóxicos, o cal completa o anterior ofrecendo entre os dous unha atención equilibrada tanto ás necesidades humanas como ás do ecosistema.

O caudal ecolóxico é a figura que tradicionalmente se utilizou para impor o mantemento de determinadas condicións dos cursos e masas de auga69, pero en xeral enténdese como unha reserva do recurso para a conservación ou recuperación do medio natural70. Esta figura impón a obriga de determinar o caudal mínimo que debe manterse en cada caso a prol das necesidades do ecosistema, o que lexitima a imposición de prohibicións ou limitacións ao outorgamento de novos dereitos ou, mesmo, a detracción de augas xa concedidas71. Neste sentido, o establecemento de caudais ecolóxicos preséntase como unha medida esencial na protección cuantitativa da auga e os seus servizos ambientais, constituíndo a principal «restrición que se lles pode impor aos sistemas de explotación»72, unha restrición que será preferente e esencial subordinada, principalmente, ao abastecemento de poboacións73.

4.2.3 Medidas de fomento e educativas

Este terceiro bloque estaría composto por medidas complementarias coas que cumprir de forma directa co obxectivo de garantir o mellor uso do recurso e reducir, así, as súas perdas. É posible advertir neste punto a imposición da implementación de novas técnicas e tecnoloxías aos diferentes usos da auga. Concretamente, por seguir co exemplo tomado neste traballo, respecto ao regadío atópase este tipo de imposición de boas prácticas e mellores técnicas dispoñibles a través da implementación de cambios nas técnicas de cultivo ou das características do propio cultivo74, pero de todas a medida principal, pola súa eficacia e protagonismo na normativa, é a xestión sustentable e a modernización do regadío75. Para iso, e como mecanismo de fomento, permítese revisar á alza a cantidade de auga concedida para rega se se acredita un menor uso desta ou unha mellora da técnica de utilización do recurso, de forma que se alcance un aforro da cantidade de recurso empregado76.

A implantación desas medidas de mellora e aforro sempre deberá ir acompañada dun apoio económico por parte dos poderes públicos ou de medidas de fomento como, por exemplo, incentivos fiscais77.

Así mesmo, dentro deste terceiro bloque, destacarían medidas educativas, como a que impón a realización de campañas de comunicación dirixidas a formar no uso sustentable da auga, que inclúan a elaboración e difusión dun catálogo de boas prácticas e das mellores tecnoloxías dispoñibles78.

4.2.4 A planificación como medida de protección cuantitativa. Especial referencia aos PES e o seu tratamento da escaseza e a seca

Da lectura do marco normativo da auga extráese, como outra das grandes medidas de protección, tamén cuantitativa, a planificación como técnica de xestión e control dos usos da auga.

Os plans son un dos instrumentos de ordenación administrativa por excelencia, que pode ter ou non carácter normativo (regulamentario), e que se poden definir como «decisións xerais dos poderes públicos que, normalmente sobre a base dunha análise de problemas e situacións existentes, fixan uns obxectivos a lograr nun período de tempo máis ou menos longo, e prevén e regulan actuacións públicas e se é o caso privadas necesarias para alcanzalos, así como os medios e recursos apropiados»79.

A planificación como técnica administrativa aplicada á protección da auga ten, en palabras de EMBID IRUJO, «un cariz especial», entre outras cousas pola importancia extraordinaria que posúe, en xeral, en toda a regulación na materia80. O papel esencial do plan como técnica de regulación e protección da auga está presente en España xa desde a Lei de augas do ano 1985 (Lei 29/1985), pero a súa importancia foi ratificada e incrementada pola propia Unión Europea a través da DMA, onde se lle encarga á planificación hidrolóxica a atención a todas as «previsións sobre a oferta e demanda do recurso, previsións para o futuro e normas de calidade das augas, caudais ecolóxicos, arranxos institucionais, protección de acuíferos, réxime económico-financeiro da utilización da auga ou a relación de obras hidráulicas a desenvolver como unha sorte de consecuencia de todo o anterior»81.

Conforme impón a DMA, todo Estado membro debe implementar esta planificación para cada unha das cuncas hidrográficas nacionais82. Isto supón que España conte cun Plan Hidrolóxico Nacional, aprobado mediante o mencionado PHN e doce cuncas intercomunitarias, e, polo tanto, doce plans hidrolóxicos para as ditas demarcacións aprobados polo Estado: Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura e Xúcar, e da parte española das demarcacións hidrográficas do Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Douro, Texo, Guadiana e Ebro83. A estas débense sumar as cuncas intracomunitarias e os seus plans, entre os que se atoparían os correspondentes ás cuncas das Illas Baleares, Galicia, Andalucía84 e Cataluña85. Finalmente, resta por sumar sete plans hidrolóxicos máis correspondentes ás demarcacións canarias, aprobados mediante norma autonómica sobre a base da previsión disposta ao respecto na disposición adicional novena TRLA86.

Todos estes plans son obrigatorios, aínda que iso non signifique que necesariamente teñan o carácter de norma xurídica «porque o que fai o plan é adoptar decisións singulares»87. Ben, pois é nunha das previsións do PHN, concretamente no seu artigo 27, onde se establece a obriga, para todo organismo de cunca, de elaborar, no ámbito de cada plan hidrolóxico, un plan especial de actuación en situacións de alerta e eventual seca (art. 27.2 PHN), así como o deber de todo Concello ou Administración competente, con poboación igual ou superior a 20.000 habitantes, de dispor dun plan de emerxencia ante situacións de seca (art. 27.3 PHN). Plans especiais de actuación en situacións de alerta e eventual seca a nivel de cunca e plans de emerxencia ante situacións de seca a nivel local que englobamos baixo a denominación xeral de Plans Especiais de Seca (PES).

Dentro das medidas de xestión da auga, onde se recollen loxicamente requisitos para a protección cuantitativa da auga, estes PES destacan pola especial atención que ofrecen cando a cantidade de auga non é a axeitada ou non é suficiente. En xeral, estes plans deben establecer un conxunto de actuacións e actividades que permitan reducir a demanda de auga, mellorar a súa eficiencia e evitar a deterioración dos recursos hídricos dispoñibles no futuro88. Por iso, os dous conceptos protagonistas neses plans serían, como ben se apuntou, o de seca e o de escaseza.

En xeral, os PES caracterízanse por ofrecer unha atención diferenciada e con maior ou menor especificidade tanto ao problema da seca como ao da escaseza; concretamente, estes plans distinguen entre a seca prolongada e a escaseza conxuntural89. Tendo en conta as definicións xerais ofrecidas xa para a seca e a escaseza90, a seca prolongada «debe entenderse como unha situación natural, persistente e intensa, de diminución das precipitacións producida por circunstancias pouco frecuentes e con reflexo nas achegas hídricas»91. Pola súa banda, a escaseza conxuntural «debe entenderse como un problema temporal na atención das demandas»; a priori esas demandas considéranse suficientemente ben atendidas desde o punto de vista da planificación hidrolóxica xeral (cumpren os criterios de garantía), pero están sometidas a riscos conxunturais de subministración, os cales, precisamente, tratan de identificar e mitigar estes PES92. Nos propios PES déixase claro como as diferenzas entre os dous conceptos obrigan a aplicar medidas tamén separadas: «así, a seca prolongada está relacionada exclusivamente coa diminución das precipitacións e das achegas en réxime natural, polo que a súa unidade de análise corresponderá con zonas homoxéneas en canto á xeración dos recursos hídricos. Pola súa banda, a escaseza conxuntural introduce a problemática temporal de atención das demandas socioeconómicas establecidas nunha zona, e polo tanto as súas unidades de xestión estarán moi relacionadas cos (...) sistemas de explotación establecidos no eido da planificación hidrolóxica»93.

Para determinar as mellores medidas de protección e control que cómpre adoptar en cada caso, estes plans utilizan sistemas de indicadores hidrolóxicos establecidos polo Ministerio, agora, para a Transición Ecolóxica e o Reto Demográfico94. Sobre esa base, cada PES ofrece o seu conxunto de indicadores, tanto de seca como de escaseza, a través dos cales identificar unha mala situación cuantitativa e, así, unha rápida reacción que minimice os danos e facilite a recuperación95. Con eles, desenvólvese unha análise e avaliación do estado do terreo, análise que se organiza e divide no que denominan unidades territoriais, en función das distintas características ou necesidades da zona: deste xeito, localízanse e establécense as unidades territoriais de seca prolongada (ou UTS) e as unidades territoriais de escaseza conxuntural (ou UTE)96; desta forma, a maior número de unidades, maior gravidade da situación. Á hora de elaborar o seu estudo, cada PES conta tamén cun rexistro de secas, no que se atende ás históricas e aos efectos previsibles derivados, para este campo, do cambio climático97.

Tras tomar conciencia do estado do territorio da súa demarcación, cada PES ofrece o que se podería identificar cunha análise do consumo de auga previsto co fin de determinar as necesidades hídricas de cada cunca. Deste modo, en primeiro lugar, recóllese un resumo dos requirimentos ambientais, así como outros condicionantes que, ante unha situación de escaseza ou seca, terían preferencia. É o que os PES identifican baixo o catálogo de restricións de uso no cal se atoparían as restricións ambientais dirixidas por medio dos caudais ecolóxicos98. Por outro lado, cada PES elabora unha análise das demandas de auga que, con carácter xeral, se producirán nesa cunca, destacando neste caso a demanda de auga para regadío ou usos agropecuarios. Este segundo bloque de demandas de auga será o que, se é o caso, poida verse restrinxido ante un evento de escaseza ou seca99.

Finalmente, con todos os datos anteriores, cada un destes PES presenta un conxunto de posibles e distintos escenarios e das accións que, en cada caso, se deban tomar. Estas poderán, fundamentalmente, limitar ou restrinxir, de maneira temporal, ben a oferta de auga, a demanda e/ou modificar a organización administrativa da demarcación; así mesmo, aplicaranse en todo caso medidas de protección ambiental, de carácter cuantitativo e cualitativo, entre as cales se garanta un minucioso seguimento do seu estado e se apliquen medidas de recuperación ambiental100.

5 Conclusións

A atención que se ofreza á auga, como a calquera outro recurso natural, debe ir dirixida a garantir a súa conservación nunha calidade óptima e, simultaneamente, en cantidade axeitada. Á hora de determinar o nivel no que se alcanzan eses adxectivos –óptima e axeitada–, cómpre atender as necesidades tanto do ser humano como da propia natureza; para iso, son adecuadas as técnicas aplicadas sobre a base da condición da auga como ben demanial, pero tamén outras esenciais como as derivadas da figura dos caudais ecolóxicos.

Esta protección á auga faise especialmente importante e complexa ao constatar a presenza de dous fenómenos cada vez máis repetidos en España, como son o da seca e o da escaseza. Para atallar o primeiro, débese acelerar o deseño de medidas contra o cambio climático ou sobre o réxime de chuvias e outras precipitacións; de cara a paliar o segundo, débese establecer unha mellora na súa previsión e na ordenación e limitación de usos e outros aproveitamentos, onde se erixen como pezas esenciais os PES.

Todas esas medidas de protección da auga que se adopten deben ter un alcance xeral, pero tamén ofrecer unha atención específica por sectores. O uso –ou abuso– do recurso natural concéntrase especialmente en aproveitamentos ou sectores moi determinados, polo que serían eles os principais receptores dos requisitos ou limitacións que se impoñan. O obxecto destes debe ser, sinxelamente, a racionalización no uso do recurso auga, algo que alcanza a forma de aproveitamento, pero tamén as perdas que se producen á hora de desenvolvelo.

O grande usuario de auga en España é o sector da agricultura, a través do regadío. Deste xeito, unha parte esencial das medidas que cómpre desenvolver na protección cualitativa e cuantitativa da auga deben ir dirixidas a paliar o impacto producido pola rega. A redución na auga necesaria para o regadío pódese implementar, ben a través do aumento ou mellora da eficiencia do propio sistema de regadío, ben a través das técnicas de cultivo ou das características do propio cultivo. A modernización do regadío eríxese así como algo esencial e improrrogable. A propia Administración pública debe fomentar esa modernización cubrindo altas porcentaxes do custo de implementala, unha actuación en principio dirixida sobre a base do Plan Nacional de Regadíos. Este plan, que supuxo un grande avance no momento da súa creación mediante o Real decreto 329/2002, do 5 de abril, polo que se aproba o Plan Nacional de Regadíos, modificado por última vez no ano 2011 tras a implantación do Plan Nacional de Regadíos Horizonte 2008, está obsoleto, aínda que se anunciou a súa reactivación no marco do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia, a nivel normativo e de planificación, algo que debería culminarse con rapidez.

Ademais destas medidas sectoriais, os PES son, cada vez máis, mecanismos esenciais para a prevención e protección da auga, especialmente desde o punto de vista cuantitativo. Resulta esencial o deseño, aplicación e constante actualización de plans de seca a través dos cales se preste unha atención constante á cantidade de auga dispoñible en cada momento. Os criterios sobre os cales se determinen as medidas que cómpre aplicar, así como a súa adopción, deben ser comúns e normalizados, de forma que, aínda que se ofreza unha atención separada á cantidade e calidade da auga, esta se faga sobre a base da unidade que presenta este recurso, que, como diría MARTÍN MATEO, «ignora olimpicamente os artificiais fraccionamentos das soberanías territoriais»101.

Bibliografía

AGUDO GONZÁLEZ, J., Urbanismo y gestión del agua, Iustel, Madrid, 2007.

AGUDO GONZÁLEZ, J. (coord.), El Derecho de aguas en clave europea, La Ley, Madrid, 2010.

AGUDO GONZÁLEZ, J., “La regulación de los usos del agua en el Derecho español”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 151, 2011.

ARANA GARCÍA, E. (dir.), Riesgos naturales y Derecho: una perspectiva interdisciplinar, Dykinson, Madrid, 2017.

BERMEJO VERA, J., Derecho Administrativo. Parte Especial, Civitas, Madrid, 2001.

BURGOS GARRIDO, B., Régimen jurídico administrativo de la sequía y escasez hídrica. Instrumentos para su prevención y gestión, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2021.

BUSTILLO BOLADO, R.O., “¿Pueden los organismos de cuenca exigir a los concesionarios la información de la que dispongan en relación con sus obligaciones de mantenimiento de los caudales ecológicos?”, REDAS. Revista de Derecho, Agua y Sostenibilidad, n. 1, 2017.

CARO-PATÓN CARMONA, I., El derecho a regar: entre la planificación hidrológica y el mercado del agua, Marcial Pons, Madrid, 1996.

CARO-PATÓN CARMONA, I., “Caudal ecológico”, Embid Irujo, A. (dir.), Diccionario de Derecho de aguas, Iustel, Madrid, 2007.

CARO-PATÓN CARMONA, I., “Real Decreto 1219/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el plan de gestión de distrito de cuenca fluvial de Cataluña”, Actualidad Jurídica Ambiental, 16 de enero, 2012.

CARO-PATÓN CARMONA, I., “La planificación hidrológica en España”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, n. 23, 2012.

DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ, J.M., El nuevo régimen de las aguas subterráneas en España, Tecnos, Madrid, 1989.

DEL SAZ CORDERO, S., Aguas subterráneas, aguas públicas. El nuevo Derecho de aguas, Marcial Pons, Madrid, 1990.

EMBID IRUJO, A., “La planificación hidrológica”, Revista de Administración Pública, n. 123, 1990.

EMBID IRUJO, A. (dir.), Diccionario de derecho de aguas, Iustel, Madrid, 2007.

EMBID IRUJO, A., “Elementos para la construcción de una teoría general de las sequías e inundaciones como fenómenos hidrológicos extremos”, Embid Irujo, A. (dir.), Sequía e inundación como fenómenos hidrológicos extremos, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2018.

EMBID IRUJO, A., “Usos del agua e impacto ambiental: evaluación de impacto ambiental y caudal ecológico”, Revista de Administración Pública, n. 134, 1994.

GARCÍA GARCÍA, S., Los servicios ambientales en el Derecho español, Tirant lo Blanch, Valencia, 2022.

GÓMEZ-ESPÍN, J.M., “Modernización de regadíos en España: experiencias de control, ahorro y eficacia en el uso del agua para riego”, Agua y Territorio, n. 13, 2019.

LASAGABASTER HERRARTE, I., “Régimen jurídico de las aguas”, Lasagabaster Herrarte, I., García Ureta, A.M. e Lazkano Brotóns, I. (coords.), Derecho Ambiental. Parte Especial III: agua, atmósfera, contaminación acústica, LETE, Bilbao, 2007.

LAGUNA DE PAZ, J.C., La autorización administrativa, Thomson Civitas, Cizur Menor, 2006.

LOPERENA ROTA, D., “Normativa sobre la calidad de las aguas”, Revista Vasca de Administración Pública, n. 31, 1991.

LÓPEZ MENUDO, F., “Las aguas”, Revista de Administración Pública, n. 200, 2016.

MARTÍN MATEO, R., “El derecho de la atmósfera”, Revista de Administración Pública, n. 121, 1990.

MARTÍN-RETORTILLO, S., Derecho de Aguas, Civitas, Madrid, 1997.

MELGAREJO, P., LEGUA, P., MARTÍNEZ-NICOLÁS, J.J. e ABADÍA, R., “Sistemas para el ahorro de agua en la agricultura”, Melgarejo Moreno, J. (ed.), Congreso Nacional del Agua. Orihuela. Innovación y sostenibilidad, Universitat d’Alacant, Alacante, 2019.

NAVARRO CABALLERO, T.M., Los instrumentos de gestión del dominio público hidráulico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007.

ORTEGA ÁLVAREZ, L. e ALONSO GARCÍA, C. (dirs.), Tratado de Derecho ambiental, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013.

SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho administrativo. Parte general, Tecnos, Madrid, 2020.

SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo General II, Iustel, Madrid, 2018.

SANZ RUBIALES, I., Los vertidos en aguas subterráneas. Su régimen jurídico, Marcial Pons, Madrid, 1997.

SANZ, M.J. e GALÁN, E. (coords.), Impactos y riesgos derivados del cambio climático en España, Oficina Española de Cambio Climático, Ministerio para a Transición Económica e o Reto Demográfico, Madrid, 2020.

SAURA MARTÍNEZ, J., “El papel de los Organismos de Cuenca en las sequías”, Comité de Expertos en Sequía, La sequía en España: directrices para minimizar su impacto, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2006.

SETUÁIN MENDÍA, B. (dir.), Retos actuales del saneamiento de aguas residuales: derivadas jurídicas, económicas y territoriales, Aranzadi, Cizur Menor, 2020.

SETUAÍN MENDÍA, B., “Aspectos normativos de los mercados de aguas: últimas aportaciones desde la reforma del Reglamento del dominio público hidráulico”, Revista de Administración Pública, n. 163, 2004.

SORO MATEO, B., Derecho de los pesticidas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018.