REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (REGAP)
Núm. 58 (julio-diciembre 2019)
Sección: Estudios
DOI https://doi.org/10.36402/regap.v1i57

Estrutura orgánica da Mutualidade Xeral Xudicial

Estructura orgánica de la Mutualidad General Judicial

Organic structure of the General Mutual Insurance Scheme for the Judiciary

Carmen Núñez Fiaño

Magistrada suplente del Tribunal Superior de Justicia de Galicia

Doctora en Derecho

carmen.nunez.fiano@gmail.com

Recibido: 18/11/2019 | Aceptado: 19/12/2019

DOI: https://doi.org/10.36402/10.36402/regap.v1i58.58

Resumo: Este traballo analiza a estrutura orgánica da Mutualidade Xeral Xudicial, recentemente modificada, pondo de relevo as diferenzas que se observan respecto das regulacións precedentes, así como as vicisitudes destas. Igualmente, analízanse as disfuncións e anomalías que fundamentan a reforma operada en 2019 para, desde o seu coñecemento, valorar a idoneidade dos cambios introducidos.

Palabras clave: Mutualidade Xeral Xudicial (MUXEXU), estrutura orgánica, Comisión Reitora, Consello Xeral, Presidente, representación, sistema de elección.

Resumen: Este trabajo analiza la estructura orgánica de la Mutualidad General Judicial, recientemente modificada, poniendo de relieve las diferencias que se observan respecto de las regulaciones precedentes, así como las vicisitudes de estas. Igualmente, se analizan las disfunciones y anomalías que fundamentan la reforma operada en 2019 para, desde su conocimiento, valorar la idoneidad de los cambios introducidos.

Palabras clave: Mutualidad General Judicial (MUGEJU), estructura orgánica, Comisión Rectora, Consejo General, Presidente, representación, sistema de elección.

Abstract: The present work analyzes the organic structure of the MUGEJU, recently modified, highlighting the differences observed with respect to the previous regulations, as well as the vicissitudes of these. Likewise, the dysfunctions and anomalies that underlie the reform operated in 2019 are analyzed to assess the suitability of the changes introduced.

Key words: General Mutual Insurance Scheme for the Judiciary (Mutualidad General Judicial; MUGEJU), organizational structure, Governing Commission, General Council, Chairman, representation, election system.

Sumario: 1 Introducción. 1.1 Ámbito del presente trabajo. 1.2 Hitos normativos en la composición de la Mutualidad General Judicial. 2 Análisis de los cambios orgánicos relevantes de la Mutualidad General Judicial. 2.1 Estructura inicial. 2.1.1 Asamblea General. 2.1.2 Junta de Gobierno. 2.1.3 Presidente. 2.1.4 Otros órganos. 2.2 Reforma de 2006. 2.2.1 Motivos determinantes de la nueva reglamentación orgánica de la Mutualidad General Judicial. 2.2.2 Especial referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2008. 2.2.3 Órganos de la Mutualidad y su funcionamiento bajo la vigencia del Real decreto 1206/2006. 2.2.3.a Asamblea General. 2.2.3.b Comisión Permanente. 2.2.3.c La Gerencia. 3 Actual estructura orgánica. 3.1 Justificación del Real decreto 96/2019. 3.2 Alcance de la reforma. 3.2.1 Consejo General. 3.2.2 Comisión Rectora. 3.2.3 Gerencia. 3.2.4 Delegados Provinciales. 4 Disposiciones comunes. 5 Conclusiones.

1 Introducción

1.1 Ámbito del presente trabajo

Aunque tanto en la Ley 109/1963, de 20 de julio, de bases de los funcionarios civiles del Estado1, como en el texto articulado de 19642 se preveía la aprobación de una ley reguladora de la Seguridad Social de tal colectivo, esta no vería la luz hasta pasados diez años. Con igual contenido que el de la base I.2.a) del primer texto legal y del artículo 2.2.a) del segundo, la Ley 29/1975, de 27 de junio, sobre Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado3 (LSSFCE), excluyó de su ámbito de aplicación al personal al servicio de la Administración de justicia4, cuyo régimen especial de Seguridad Social, conforme a la disposición adicional segunda, sería regulado por una ley especial, aunque adaptada a sus directrices y en régimen de mutualismo, a través de una Mutualidad de Funcionarios de la Administración de Justicia.

Hubo que esperar casi tres años más hasta la efectiva inserción de la Administración de justicia en el sistema de Seguridad Social5, a través del RDley 16/1978, de 7 de junio6.

La implantación del Régimen Especial de Seguridad Social del Personal al Servicio de la Administración de Justicia (RESSPAJ) pretendía acabar con las deficiencias de la situación anterior dentro de unas directrices concretas: la tendencia a la unidad, la participación de los interesados en el gobierno de la nueva mutualidad y la prestación de la necesaria cobertura económica por el Estado. La diversidad de mecanismos de cobertura7 articulados a través de las clases pasivas, ayuda familiar y prestaciones que derivaban de los montepíos del siglo XIX8, asumidas por algunas mutualidades, generaron diferencias objetivas en la protección social del personal de la Administración de justicia y, a consecuencia de ello, no pocas desigualdades9. El establecimiento de este régimen especial pretendía, esencialmente, la eliminación de estas diferencias y anomalías; muestra de ello es que el legislador en la exposición de motivos consignaba su preocupación por tales deficiencias y manifestaba su voluntad de corregirlas: “siquiera sea para que la asistencia sanitaria, urgente e inaplazable, sea prestada de modo eficaz y unitario a tan importante colectivo de funcionarios”.

El RDley 16/1978 creó la Mutualidad General Judicial (MUGEJU), encargada de gestionar el régimen especial que instauraba10. No obstante, dejó subsistentes a las mutualidades que integraban la Agrupación Mutuo-Benéfica de Funcionarios de la Administración de Justicia, con sus regímenes y fuentes de financiación, a fin de que quedasen garantizados los derechos adquiridos por los mutualistas, si bien se contemplaba su integración en el Fondo Especial de la MUGEJU, como de hecho se produjo11. En cualquier caso, se declaró la compatibilidad de los mecanismos de cobertura regulados en esta norma legal con los de las citadas mutualidades, que eran las que hasta ese momento prestaban con carácter obligatorio asistencia social a sus asociados. La salvedad estaba en las contingencias y prestaciones relacionadas en los artículos 9 y 10 del RDley 16/1978, que dejarían de ser cubiertas por la Agrupación Mutuo-Benéfica desde la entrada en vigor del régimen especial, asumiéndolas la propia MUGEJU.

Este ente gestor12 del RESSPAJ adscrito al Ministerio de Justicia se configura por su norma creadora como una persona jurídica de derecho público13, con capacidad jurídica y patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines14, dotándole de una determinada estructura y composición informada por la necesidad de garantizar la participación de los interesados en el gobierno de la nueva Mutualidad.

A la estructura orgánica actual de la MUGEJU se dedica este estudio, desde un examen comparativo de las precedentes que se estima ineludible para determinar el alcance de la reciente reforma operada por el RD 96/2019, de 1 de marzo, de reordenación y actualización de la estructura orgánica de la MUGEJU15 y, en su caso, constatar la adaptación de los cambios introducidos a los fines que los justifican.

1.2 Hitos normativos en la composición de la Mutualidad General Judicial

En la regulación del aspecto orgánico de la Mutualidad destacan tres hitos normativos, a saber:

– El RD 3283/1978, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la MUGEJU16.

– El RD 1206/2016, de 20 de octubre, por el que se regulan la composición y funciones de los órganos de gobierno, administración y representación de la MUGEJU17.

– El RD 96/2019, de 1 de marzo, de reordenación y actualización de la estructura orgánica de la MUGEJU.

Inicialmente, la estructura organizativa de la MUGEJU se configura en el RDley 16/1978, de 7 de junio, y en el Reglamento de la Mutualidad, aprobado por RD 3283/1978, de 3 de noviembre. En su origen se la dotó de órganos de ámbito nacional, Asamblea General, Junta de Gobierno, Presidente y Gerente; y de ámbito provincial, como lo eran el Delegado y la Junta Consultiva. Esta estructura acabó completándose con las unidades orgánicas, con nivel de servicio, que reguló el RD 2703/1981, de 19 de octubre18; concretamente: la Secretaría General, el Servicio de Prestaciones y el Servicio de Administración Financiera y Contabilidad. Conforme a la normativa de 1978, la Asamblea General era el órgano supremo; sin embargo, el ejercicio efectivo de las funciones de dirección y gestión recaía en la Junta de Gobierno y el Presidente, que, además, ostentaba la representación de la Mutualidad.

La estructura inicial y características se mantienen en los artículos 6 y 8 del RDleg. 3/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el régimen especial de Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de justicia (TRRESSPAJ)19, que incorporó la normativa con rango de ley anterior, derogándola expresamente20. No obstante, el Reglamento de la MUGEJU de 1978 cubrió un periodo de transitoriedad, provocado por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social21, que derogó aquellos preceptos del texto refundido sin sustituirlos. Dicho periodo concluyó con la aprobación del RD 1206/2006, de 20 de octubre, que introdujo un cambio sustancial en los órganos de la mutualidad y su funcionamiento. Esta norma, aunque mantiene a los delegados provinciales, abandona la clasificación de la anterior, diferenciando entre órganos de participación en el control y vigilancia (la Asamblea General y la Comisión Permanente, presididas por un mismo Presidente), y el órgano de efectiva dirección y gestión, la Gerencia.

El tercer y último hito se publicó en el BOE del pasado 12 de marzo de 2019. Tanto el título del RD 96/2019 como su exposición de motivos delimitan la reforma abordada en términos de reordenación y actualización de la estructura anterior. Desde el Gobierno se llama la atención sobre los límites de la modificación, que se califica como continuista de la regulación anterior22. Como se verá en los apartados siguientes, no solo se crean nuevos órganos en sustitución de los precedentes, sino que también se modifica el método de elección y funciones, por lo que, pese a la voluntad declarada, lo cierto es que la reforma de 2019, según se plasma en el preámbulo de la norma, define ex novo su marco jurídico de organización y funcionamiento.

2 Análisis de los cambios orgánicos relevantes de la Mutualidad General Judicial

2.1 Estructura inicial

Como ya se expuso en el apartado anterior, la norma que creó a la MUGEJU como ente gestor del RESSPAJ, dotándola de personalidad jurídica y patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines, determinó también los órganos de gobierno y administración: la Asamblea General, la Junta de Gobierno, el Presidente y el Gerente23.

Los artículos cuarto y siguientes del RDley 16/1978 perfilaban de modo muy escueto estos órganos.

2.1.1 Asamblea General

Lo primero a destacar de la regulación de 1978 es la configuración de la Asamblea General como órgano supremo. A la vista de las atribuciones competenciales, esa primacía dentro de la estructura se la otorgaba, fundamentalmente, su labor de control, fiscalización y aprobación, en su caso, de la memoria y el balance de cada ejercicio, del proyecto del presupuesto anual o de los planes de inversión propuestos por la Junta de Gobierno, así como el establecimiento del régimen de las prestaciones propias del mutualismo judicial24.

La segunda peculiaridad radicaba en su composición y, en particular, en la forma de elección de sus miembros. Se integraba en origen por 34 compromisarios elegidos por los mutualistas pertenecientes a las distintas carreras o cuerpos al servicio de la Administración de justicia. A cada una de las demarcaciones que constituían circunscripciones de audiencias territoriales le corresponderían dos compromisarios, salvo a las de Madrid y Barcelona, que serían cuatro para cada una. La mitad debía pertenecer a carrera, cuerpo o escala para cuyo ingreso se exigía título de enseñanza superior universitaria, y la otra mitad a cuerpo o escala a los que pueda accederse sin tal titulación. La designación se rige por el sistema de mayoría y, en caso de empate, primará la mayor antigüedad. El nombramiento dura cuatro años y los miembros se renovarán por mitad cada dos.

Con la entrada en vigor de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial25 (LOPJ), que crea los tribunales superiores de justicia suprimiendo las audiencias territoriales; y la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de demarcación y planta judicial26, que establece en su artículo 2 que la jurisdicción de los tribunales superiores de justicia se extiende al ámbito territorial de su respectiva Comunidad Autónoma, se hace necesario adaptar la estructura de la Asamblea General de la Mutualidad a la nueva organización judicial. Tal modificación se lleva a cabo mediante el RD 1610/1990, de 14 de diciembre27, que da nueva redacción al artículo 4, sustituyendo las referencias a las audiencias territoriales por los tribunales superiores de justicia, alterando el número de compromisarios, pues se asignan dos por cada una de las demarcaciones que constituyan circunscripciones de tribunales superiores de justicia (con excepción de los de las comunidades autónomas de Madrid, de Cataluña, de Andalucía y de Castilla y León, en las que serán cuatro en cada una de ellas). A los solos efectos de la elección de los compromisarios, se introducía una peculiaridad en las siguientes circunscripciones que se dividirían en dos distritos electorales:

– La de Andalucía estaba integrada por el constituido por las provincias de Almería, Málaga, Jaén y Granada; y el que conformaban las de Cádiz, Córdoba, Huelva y Sevilla. La elección de los dos compromisarios, uno por cada grupo, correspondientes a cada distrito electoral, se llevará a cabo en las capitales de Granada y Sevilla, respectivamente.

– La circunscripción de Castilla y León se dividirá en el distrito electoral integrado por las provincias de León, Palencia, Salamanca, Zamora y Valladolid; y el compuesto por las de Soria, Segovia, Ávila y Burgos. La elección de los dos compromisarios, uno por cada grupo, correspondientes a cada distrito electoral, se llevará a cabo en las capitales de Valladolid y Burgos, respectivamente.

La forma de elección de los compromisarios que establecía el primer Reglamento de la Mutualidad era el sufragio directo, personal y secreto, o por correo.

El Presidente de la Mutualidad lo será también de la Asamblea General, actuando como secretario el de la Junta de Gobierno.

En cuanto a su funcionamiento, la Asamblea General celebrará dentro del primer trimestre una sesión ordinaria, convocada por el Presidente con veinte días, al menos, de antelación. También podrán celebrarse cuantas extraordinarias convoque el Presidente con cinco días como mínimo de antelación, salvo casos de urgencia.

La Asamblea General adoptará sus acuerdos por mayoría de asistentes, teniendo el Presidente el voto de calidad, si bien precisa para su válida constitución en primera convocatoria de un quórum de asistencia de la mitad más uno de sus miembros, sin que se contemple tal exigencia en segunda convocatoria, que se efectuará transcurrida al menos una hora desde la primera.

2.1.2 Junta de Gobierno

La Junta de Gobierno se configuró en 1978 como el órgano de dirección y gestión permanente de la Mutualidad. Expresamente, el reglamento le atribuía la dirección de la Mutualidad, así como la competencia para invertir o enajenar elementos que integran su patrimonio propio, o para concertar operaciones de crédito dentro de ciertos límites28. Además de velar por el cumplimiento de las normas y fines de la MUGEJU, de los acuerdos y directrices que recibiera de la Asamblea General, se le asignaron las funciones de informar las normas relativas al RESSPAJ, proponer modificaciones tanto de estas como de las que afectaran al régimen interno de la Mutualidad, y elaborar, informar y elevar a la Asamblea General la memoria anual, el balance y el proyecto de presupuesto. Su marco competencial se cierra con una cláusula residual, pues se le atribuía la competencia de cualquier materia que expresamente no esté asignada a otro órgano.

La integraban, además del presidente, que lo era también de la MUGEJU, el tesorero, el interventor, el secretario y seis consejeros. El Ministerio de Justicia nombraba al interventor de entre mutualistas que ostentaran la condición de funcionarios en activo con residencia oficial en Madrid. La Asamblea General removía y designaba libremente al tesorero y al secretario; también designaba a los consejeros por mayoría por un periodo de cuatro años, renovándose por mitad cada dos, manteniendo siempre la proporcionalidad entre los pertenecientes a grupos con titulación superior y no titulados. Se elegían mediante voto personal, directo y secreto, entre los incluidos en las listas que concurran a la elección para cada una de las seis consejerías, una por cada uno de los siguientes grupos29:

Primero. Carrera Judicial y Jueces de Distrito.

Segundo. Carrera Fiscal, Letrados del Ministerio de Justicia y Fiscales de Distrito.

Tercero. Secretarios de la Administración de Justicia y Forenses.

Cuarto. Oficiales de la Administración de Justicia.

Quinto. Auxiliares de la Administración de Justicia.

Sexto. Agentes de la Administración de Justicia.

2.1.3 Presidente

En la distribución competencial inicial, este órgano gozaba de gran peso tanto en el ámbito de dirección y gestión como de representación del ente. Al Presidente le asignaban la convocatoria y la presidencia de los otros órganos colegiados de la Mutualidad y las funciones de disponer y ejecutar sus acuerdos, así como la administración y gestión de la MUGEJU dentro del marco delimitado por la Junta de Gobierno, y representación en toda clase de actos, negocios jurídicos, ejercicios de acciones, previo acuerdo, en su caso, de la Junta de Gobierno. Pese a esta previsión de intervención previa de la Junta de Gobierno, bajo el criterio de urgencia el Presidente estaba facultado para adoptar cualquier decisión inaplazable sin quebranto para la Mutualidad o los beneficiarios, dando cuenta en la primera reunión a la Junta de Gobierno.

Era designado por el presidente del Tribunal Supremo a propuesta en terna de la Asamblea General.

2.1.4 Otros órganos

La Junta de Gobierno podía designar y remover libremente, a propuesta del Presidente, al gerente, que asume la jefatura de todos los servicios administrativos, técnicos y económicos bajo la dependencia del Presidente30.

El Reglamento de la MUGEJU contemplaba la posibilidad de designar a cuatro directores de servicios de entre funcionarios públicos en activo, a propuesta de la Junta de Gobierno e iniciativa del Presidente, que ejercerían sus funciones bajo la dependencia de este o del gerente.

Por último, se regularon como órganos provinciales los delegados, uno por cada provincia, que actuarían como misiones ejecutivas desconcentradas31 y enlace con los servicios centrales; y la Junta Consultiva, con funciones meramente informativas, orientadoras y de apoyo a los delegados.

En suma, conforme a la normativa del año 1978, la Asamblea General, integrada por compromisarios elegidos por los mutualistas por sufragio directo, personal y secreto, constituía el órgano supremo de la Mutualidad. La Junta de Gobierno y el Presidente eran los órganos directivos pues ostentaban claramente funciones de dirección y gestión de las competencias de la Mutualidad, concurriendo, además, en el Presidente la función de representación ordinaria del ente. La Gerencia era un órgano ejecutivo de gestión, subordinado a la Junta y al Presidente. Por su parte, los delegados provinciales actuaban de enlace con los servicios centrales, ejercían las funciones ejecutivas atribuidas por desconcentración de los estatales, ostentando la Junta Consultiva funciones de asesoramiento.

Así se mantuvieron las cosas durante más de veintiocho años, aunque por la incidencia que en el funcionamiento de los órganos de la Mutualidad tuvieron determinadas leyes promulgadas en el curso de dicho periodo, como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAPAC)32, o la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado (LOFAGE)33, el reglamento fue adaptado a las previsiones de estas en orden a la composición y adopción de acuerdos de los órganos colegiados por diversas normas34. Especial mención merecen, por su directa proyección sobre la estructura orgánica de la MUGEJU, tres normas cuya relevancia en la aprobación de la siguiente norma reguladora de la estructura orgánica y funcionamiento del ente serán analizadas en el siguiente apartado:

La primera, el TRRESPAJ del año 2000, pues derogó el Real decreto ley 16/1978, de 7 de junio, regulando los órganos de la MUGEJU en los artículos 6 y 8.

La segunda, la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social35, que deroga dichos artículos del TRRESSPAJ y autoriza al Gobierno para reestructurar orgánicamente la Mutualidad en el marco de la LOFAGE, declarando transitoriamente subsistentes, hasta que se produzca dicha reglamentación, los órganos con los que se venía gobernando desde sus inicios36.

La tercera, la Ley orgánica 19/2003, de 23 de diciembre37, de modificación de la LOPJ.

2.2 Reforma de 2006

2.2.1 Motivos determinantes de la nueva reglamentación orgánica de la Mutualidad General Judicial

El RD 1206/2006, de 20 de octubre, por el que se regulan la composición y funciones de los órganos de gobierno, administración y representación de la MUGEJU, vio la luz por motivos de técnica normativa y de oportunidad como justificaba su preámbulo.

En efecto, concurrían diversas razones para la aprobación de un nuevo reglamento de organización de la MUGEJU que podían subsumirse bajo dos tipos de motivación:

– El primero de ellos persigue poner fin a la situación de transitoriedad normativa que generó la entrada en vigor del TRRESSPAJ y la derogación posterior de sus artículos 6 y 8 por la Ley 53/2002. Y es que con la aprobación del nuevo TRRESSPAJ del año 2000 quedó derogado expresamente el RDley 16/1978 y cualquier otra norma en cuanto se opusiera al mismo. El capítulo II de la norma se dedicó a la MUGEJU y, en particular, a su gobierno y administración (en el artículo 6) y al funcionamiento de sus órganos (en el artículo 8). En ambos preceptos38, al igual que sucedía con el RD 3283/1978, de 3 de noviembre39, se dotaba a la MUGEJU –para el ejercicio de sus funciones en el ámbito nacional– de una Asamblea General, una Junta de Gobierno, un Presidente y un Gerente, remitiéndose a la regulación reglamentaria en lo que al funcionamiento, régimen y atribuciones de los órganos centrales y provinciales se refiere. Pero tales preceptos se derogaron por la Ley 53/2002, cuya disposición transitoria quinta cubriría la ausencia reglamentaria, hasta la entrada en vigor del RD 1206/200640, manteniendo los antiguos órganos, con su composición y funciones.

– El segundo lo integran razones de oportunidad: la necesidad de adaptación de la organización de la MUGEJU a los cambios impuestos por la modernización de la Administración de justicia41; la necesidad de aproximar el mutualismo judicial a las reformas operadas en otros regímenes especiales de la Seguridad Social –eso sí, sin obviar las singularidades del mutualismo judicial–; para ajustar la organización de la mutualidad a la de los órganos colegiados de las hoy derogadas42 LRJAPAC y LOFAGE; y, por último, reflejando la tendencia de las últimas reformas dirigidas a hacer más eficaz y próxima la Administración al ciudadano, la norma pretendía igualmente agilizar la gestión del servicio que la MUGEJU presta a los mutualistas.

2.2.2 Especial referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2008

Transcurrido poco más de un año de vigencia del RD 1206/2006, por Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 200843 se anula el párrafo primero del apartado 3 del artículo 3, por ser contrario al principio constitucional de igualdad, lo que provocó una situación de interinidad en lo que a la Presidencia de la Asamblea se refiere, de mayor duración incluso que aquella que finalizó con su aprobación. Dicho precepto establecía como requisito para ser elegido presidente la pertenencia del candidato a la carrera judicial con categoría de magistrado o fiscal en activo. La Federación Sindical de Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (FSAP-CCOO) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el RD 1206/2006 para interesar la anulación del artículo 3.3 y la del proceso de elección de miembro de la Comisión Permanente por contradicción de los artículos 10.1 y 3.2.

Esta última pretensión fue inadmitida por razón de la falta de impugnación de los preceptos que se dicen contradictorios, pues en la demanda solo se instaba la anulación del artículo 3.3. Siendo ello así, el Alto Tribunal argumenta que cualquier acto dictado en el seno del proceso electivo debe ser recurrido en vía administrativa, pudiendo reaccionar los interesados contra el acuerdo desestimatorio de aquella petición de nulidad, una vez que sea firme en dicha vía, mediante la interposición del recurso contencioso. En la demanda judicial se puede fundar la nulidad del acto recurrido en la ilegalidad de los preceptos que se reputan contradictorios, impugnándolos así indirectamente.

En cuanto al artículo 3.3, la pretensión anulatoria se sustenta en que el requisito de ostentar la condición de miembro de la carrera judicial o fiscal para poder acceder al cargo de presidente de la Mutualidad quebranta el principio de igualdad, proclamado en el artículo 14 de la CE; la exclusión de cualquier otro mutualista para el cargo de presidente no se funda en motivos objetivos y razonables, como tampoco que la designación se realice entre los propuestos en terna por el CGPJ, órgano este que ni representa a los mutualistas ni a la Asamblea.

La Sección 6.ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en la mentada sentencia, tras exponer el marco funcional con el que la normativa anterior dotaba a la Presidencia, resalta que el RD 1206/2006 vacía el cargo de presidente de funciones directivas y representativas que asumen la Asamblea General o la Comisión Permanente en cada caso. Si el presidente no resulta ser titular del órgano, no procede la aplicación del artículo 46 LOFAGE –actualmente artículo 100.2 Ley del régimen jurídico del sector público– que remitía a la normativa aplicable a la Administración general del Estado para el nombramiento de los titulares de los organismos autónomos. Entonces, cualquier mutualista, con el nivel de titulación exigido, con independencia del cuerpo al que pertenezca de los integrados en la MUGEJU, podría ser elegido presidente.

En el fundamento de derecho cuarto se rebaten cada uno de los argumentos que sustentaban aquella redacción. En cuanto a que la pertenencia a la carrera judicial o fiscal en activo conformaba un requisito tradicional que contemplaban los precedentes normativos, el Alto Tribunal destaca la evidente ruptura que supone el RD 1206/2006 en la organización y estructura de la MUGEJU respecto de la regulación precedente. Un claro ejemplo de ello lo constituye la desposesión de toda función directiva o de representación a la Presidencia, salvo las que le delegue la Gerencia, que ahora asume aquellas. No existe, pues, un continuismo con la regulación anterior.

Otra de las razones alegadas fue que la formación y experiencia profesional difieren en los distintos cuerpos y carreras. En contra de esto se dice en la sentencia que, si bien el desempeño de una presidencia de órganos colegiados puede requerir determinado nivel académico y de experiencia –lo cual debería en todo caso motivarse suficientemente y de modo razonable–, esta exigencia la puede cubrir cualquier mutualista con independencia del cuerpo integrado en la mutualidad al que pertenezca, por lo que no se comparte ni entiende por qué ha de limitarse a magistrados o fiscales en activo, máxime cuando la representación de la Mutualidad recae en el gerente y este puede pertenecer a cualquier cuerpo o escala para la que se exija el título de doctor, licenciado, ingeniero arquitecto o equivalente. En suma, carece de sustento razonable alguno mantener que quien ostenta por delegación la representación del organismo deba ser un magistrado o fiscal porque así lo exige la alta representación de la Mutualidad cuando el representante legal, es decir, el gerente, puede ser cualquier funcionario con idoneidad profesional para ser subdirector general.

Por último, el Alto Tribunal califica de inadecuada la justificación para la norma controvertida referente a la vinculación de la MUGEJU al poder judicial, toda vez que el vigente real decreto atribuye al gerente la representación, dirección y gobierno de la Mutualidad, que no tiene por qué pertenecer a la carrera judicial, de modo que la labor del presidente de la Asamblea y de la Comisión Permanente se limita, en lo que ahora interesa, a la presidencia de tales órganos de los que forman parte miembros de la carrera judicial, pero también otros pertenecientes a diversos cuerpos. Es decir, como el presidente de la Asamblea y de la Comisión Permanente no fija por sí solo, sino con todos los demás miembros que forman los órganos que preside, la línea de actuación que les compete, no es necesario que se elija entre magistrados para preservar la independencia judicial.

Por todo ello, la sentencia concluye que el artículo 3.3 del RD 1206/2006 vulnera el principio constitucional de igualdad, pues no se justifica razonablemente la limitación que establece, y lo anula, sin perjuicio de la facultad de la Administración para establecer con una base racional y razonada requisitos para el desempeño del cargo de presidente. Dicho de otro modo, la anulación de ese precepto no supone el reconocimiento al mutualista de un derecho absoluto a poder ser presidente de la Asamblea y de la Comisión Permanente.

2.2.3 Órganos de la Mutualidad y funcionamiento bajo la vigencia del Real decreto 1206/2006

Esta norma no solo modifica los órganos de la Mutualidad, sino que también varía las competencias de los que subsisten. Así, se suprime la Junta de Gobierno, creándose la Comisión Permanente pero como órgano de control y fiscalización de la gestión; desaparecen las juntas informativas; y se modifican las funciones de la Asamblea General y, especialmente, del Presidente, que asume la Gerencia. Veamos la composición y funciones de estos órganos que se agrupan en dos claras categorías: de dirección y gestión, que compete a la Gerencia; y de control y fiscalización de la gestión, que asumen la Asamblea General y la Comisión Permanente44.

2.2.3.a Asamblea general

La Asamblea General45 ejerce una actividad de control y fiscalización de la actividad de otros órganos de la Mutualidad, aunque también le corresponde el nombramiento de los consejeros electivos de la Comisión Permanente. En el marco de la primera actuación, aunque es la Gerencia la que prepara y ejecuta el plan de actuación anual, redacta la memoria que presenta dentro de los seis primeros meses de cada año la Comisión Permanente, o elabora el anteproyecto de presupuesto anual, balance u cuentas anuales, a la Asamblea le compete su aprobación, en sentido propio, o, en último caso, a través de una actividad informadora vinculante. También puede postular cambios en el ámbito de las prestaciones o los que fueren necesarios para el desarrollo de los mecanismos de protección ya existentes. Igualmente, debe ser informada de los planes de inversión y puede elevar al Ministerio de Justicia las consideraciones que estime convenientes sobre la situación actual y perspectiva futura del marco prestacional de la Mutualidad. Además, se le atribuye el conocimiento de todo asunto que se le someta a consideración por cualquier otro órgano de la Mutualidad y las demás funciones que se le asignen legal o reglamentariamente.

La Asamblea General, que está integrada por el presidente, vicepresidente, secretario y compromisarios, ve limitadas sus funciones directivas: aprueba el plan de actuación y la memoria, pero únicamente informará el anteproyecto de presupuesto anual, balance, cuentas anuales, perdiendo la competencia en el establecimiento del régimen de prestaciones.

El Presidente seguirá convocando y presidiendo tanto la Asamblea General como la Comisión Permanente, dirigiendo sus deliberaciones, debiendo remitir los acuerdos o peticiones en ellas alcanzados a las autoridades y organismos correspondientes. Por delegación del Gerente, asumirá la representación en actos y contratos de la Mutualidad. Además, le corresponden todas las funciones que le confieran las normas legales o reglamentarias, según prevé el artículo 13.2.d) del RD 1206/2006. Como se advierte, a partir de 2006, el Presidente carece de toda competencia directiva y de representación de la Mutualidad, salvo las ejercidas por delegación del Gerente.

En caso de vacante, ausencia o enfermedad, le sustituirá el gerente de la Mutualidad que ostenta la Vicepresidencia46.

Los compromisarios continúan eligiéndose por sufragio directo, personal y secreto, o por correo, por y entre mutualistas que han de pertenecer a uno de los siguientes grupos: 1) De las Carreras Judicial y Fiscal, de los Cuerpos de Secretarios Judiciales, de Médicos Forenses, de Facultativos del INTCF y de Gestión Procesal y Administrativa. 2) De los Cuerpos de Tramitación Procesal y Administrativa, de Técnicos Especialistas del INTCF, de Auxilio Judicial y de Ayudantes de Laboratorio del INTCF. Cada uno de los dos grupos aportará el 50% de los compromisarios, designándose a los que hayan obtenido mayor número de votos en sistema de listas abiertas con única papeleta. En caso de igualdad, el desempate se resuelve por sorteo, que se celebrará en la mesa electoral territorial. Su mandato tendrá una duración de cuatro años y se renovarán por mitad cada dos años. Cada demarcación que constituya una circunscripción de un Tribunal Superior de Justicia tendrá dos compromisarios, salvo por Madrid, que serán cinco, y por la de las comunidades autónomas de Cataluña, Andalucía y Castilla y León, que serán cuatro.

La Asamblea General se celebra en sesiones ordinarias o extraordinarias que convoca el presidente con al menos 15 o 7 días de antelación, respectivamente, a excepción de casos de urgencia. Junto con la convocatoria ha de remitirse el orden del día, que también elabora el presidente, incluyendo los asuntos propuestos por los compromisarios con 30 días de antelación si se encuentran en el ámbito competencial de la Asamblea, así como los demás documentos precisos para su estudio. Las sesiones ordinarias se celebran una vez al año, sin que exista límite respecto de las extraordinarias, que se realizarán cuantas convoque el presidente previa audiencia de la Comisión Permanente o cuando lo solicite la cuarta parte, al menos, de los miembros de la Asamblea General. El secretario levantará acta de cada sesión, la cual se enviará a todos los miembros de la Asamblea General, que en la siguiente sesión ordinaria someterá a aprobación. Para que quede válidamente constituido el órgano en la primera convocatoria, deben estar presentes o representados la mitad más uno de sus miembros; para la segunda, en cambio, no se exige quórum alguno, si bien ha de mediar entre ambas al menos una hora. Además, se precisa la asistencia del presidente y del secretario o de quienes les sustituyan. Los acuerdos se adoptan por mayoría simple, teniendo el presidente voto de calidad.

2.2.3.b La Comisión Permanente

En la norma de 2006 se crea la Comisión Permanente47 como órgano delegado de la Asamblea General. Asume parte de las competencias que el reglamento derogado atribuía a aquella (acatar y velar por el cumplimiento de las normas, de los acuerdos y pautas de aquella), pero además ejerce una labor de apoyo a la actuación de la Asamblea (examinar la memoria anual, el anteproyecto de presupuesto anual y el balance y las cuentas anuales del ejercicio anterior; informar de los asuntos que le somete la Gerencia y de los que deba conocer la Asamblea General, así como los proyectos de disposiciones de carácter general que establezcan o modifiquen prestaciones). A su vez, debe recibir información del otorgamiento de prestaciones no regladas o no sometidas a baremo u otras ayudas discrecionales y del fondo de asistencia social. Ha de reunirse siempre con anterioridad a las sesiones de la Asamblea y, al menos, una vez cada trimestre, y los acuerdos se adoptan por mayoría de los presentes.

La Comisión Permanente estará formada por seis miembros electivos, que son los consejeros; por el presidente, que también lo es de la Asamblea General; el gerente de la Mutualidad; el director general de Relaciones con la Administración de Justicia; el secretario general técnico del Ministerio de Justicia; y el secretario general de la Administración de justicia. El secretario general de la Mutualidad actúa como secretario de la Comisión Permanente, con voz pero sin voto.

La Asamblea General elige entre los compromisarios pertenecientes a cada uno de los seis grupos que contempla el artículo 10 del RD 1206/2006 a los seis miembros de la Comisión Permanente, uno por cada grupo, en análogos términos que el sistema de elección de los consejeros de la extinta Junta de Gobierno48. De entre los compromisarios de cada uno de los grupos siguientes saldrán los seis consejeros, uno por cada grupo. Es decir, uno de entre los pertenecientes a la Carrera Judicial, que conforman el grupo primero; otro entre los de la Carrera Fiscal (grupo segundo), y así respecto de cada uno de los restantes grupos; el tercero, integrado por el Cuerpo de Secretarios Judiciales, el de Médicos Forenses, de Facultativos del INTCF; el cuarto, por el Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa; el quinto por el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, el de Técnicos Especialistas del INTCF y de Ayudantes de Laboratorio del INTCF; y por último, el sexto, al que pertenece el Cuerpo de Auxilio Judicial. Estos grupos engloban a todos los funcionarios; por ello, el apartado 2 del artículo 10 del RD 1206/2006 establece un criterio residual para aquellos que no estén incluidos en ninguno de ellos, cual es el de la equiparación con el del nivel de titulación exigido para el ingreso en el cuerpo o escala correspondiente.

Los consejeros serán elegidos por la Asamblea General por mayoría de votos. Los consejeros de los grupos primero, segundo y tercero serán designados por los compromisarios que pertenezcan a los cuerpos relacionados en dichos grupos. Los consejeros de los grupos cuarto, quinto y sexto serán designados por los compromisarios que pertenezcan a los cuerpos relacionados en dichos grupos. Cada miembro de la Asamblea General dará su voto personal, directo y secreto a uno solo de los candidatos por cada grupo. La duración del mandato será de cuatro años, renovándose por mitad cada dos años, de modo que se mantenga la proporcionalidad entre los grupos primero, segundo y tercero por una parte y los grupos cuarto, quinto y sexto por la otra.

Podrán presentar listas de candidatos: 1) Las asociaciones de jueces, fiscales, secretarios judiciales y demás personal al servicio de la Administración de justicia y sindicatos con representación de ámbito nacional en la Administración de justicia. 2) Los mutualistas de cada grupo, en número no inferior a veinte. 3) Los compromisarios de la Asamblea General en número no inferior a cinco.

2.2.3.c La Gerencia

Si algo caracteriza a la reforma de 2006 es que opera una clara y evidente ruptura del modelo de precedente de organización funcional de la MUGEJU. En el nuevo reparto competencial la Gerencia resulta ser, sin duda alguna, el órgano más reforzado, fundamentalmente a costa de restarle competencias a la Presidencia, que prácticamente queda vacía de funciones ejecutivas y de representación de la Mutualidad, pero también asumiendo muchas de la extinta Junta de Gobierno e incluso alguna que originariamente se atribuía a la Asamblea General.

La Gerencia49 se configura como el órgano directivo de gestión y dirección de la MUGEJU, que ostenta la representación del organismo y todas las funciones de dirección, gestión e inspección de las actividades del mismo que ejercerá en el marco de la legislación vigente. Como representante de la Mutualidad, actúa en su nombre en todos los actos y contratos, así como ante las autoridades, juzgados, tribunales, organismos, entidades y personas naturales y jurídicas; suscribe además contratos, convenios de colaboración con entidades públicas y privadas cuya actividad sea precisa para el mejor cumplimiento de los fines de la Mutualidad y enajena elementos del patrimonio que hayan dejado de servir al cumplimiento de los fines (en este caso, previa audiencia de la Comisión Permanente, que emitirá informe sobre ambos extremos vinculante).

Entre las funciones de dirección se puede citar la de los servicios técnicos, siendo de su incumbencia la aprobación de las normas sobre funcionamiento y régimen interior de la MUGEJU. También le corresponde elaborar las normas internas del régimen especial de la Seguridad Social en lo relativo al régimen de prestaciones que le incumbe, así como la implantación efectiva de estas, además de cualquier competencia de dirección o gestión que se le atribuyan normativamente o no esté expresamente asignada a otros órganos. Le corresponde el nombramiento de los delegados provinciales; la instrucción de expedientes sancionadores a mutualistas o beneficiarios, cuya condición y derecho al percibo de prestaciones o ayudas les reconoce; elaborar el anteproyecto de presupuesto anual de ingresos y gastos, memoria anual, balance de cuentas y resultados; disponer de gastos y ordenar los pagos de la mutualidad, cuyos recursos financieros, bienes y derechos patrimoniales gestiona.

El gerente de la MUGEJU tendrá rango de subdirector general y será nombrado y separado de su cargo respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad, y cesados por el ministro, secretario de Estado o subsecretario del que dependan50. El secretario general y los titulares de los departamentos que se establezcan en la correspondiente relación de puestos de trabajo, sucesivamente, asumirán la suplencia del gerente en caso de vacante, ausencia y enfermedad. La Gerencia de la MUGEJU contará con una Secretaría General y con el resto de las unidades que se estimen necesarias, con el nivel orgánico que se determine en la correspondiente relación de puestos de trabajo.

Con la finalidad de gestionar la Mutualidad de un modo más ágil y fluido, la Gerencia dictó resolución con fecha 10 de febrero de 200951, posteriormente sustituida por otra de 1 de marzo de 201152, sobre delegación de competencias. La derogación de la Ley 30/199253 y de la Ley 6/1997 imponía una modificación en la materia para adaptarla a las leyes vigentes. Con tal propósito, y con el fin de contribuir a agilizar y obtener la máxima eficacia en el funcionamiento de las unidades internas de la MUGEJU y en la relación del organismo con los proveedores externos, según afirma su preámbulo, se dicta la Resolución de 18 de abril de 201854, sobre delegación de competencias, que serían las siguientes:

1) En la Secretaría General se delegan el reconocimiento de las obligaciones y la ordenación de los pagos (a excepción de las nóminas), los pagos referidos a los conciertos o contratos suscritos con entidades públicas o privadas para la prestación de la asistencia sanitaria y la prestación farmacéutica y los de asistencias protocolarias y de representación, sin perjuicio del ejercicio de las facultades de contratación que el ordenamiento jurídico atribuye al Gerente como órgano de contratación respecto de los contratos menores a los que se refiere el artículo 131.3 en relación con el artículo 118, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, salvo los acuerdos de inicio y adjudicación de los correspondientes expedientes y las autorizaciones del gasto y la ordenación del pago, la aprobación de las cuentas justificativas de las obligaciones satisfechas con cargo a los anticipos de caja fija y libramientos ordinarios a justificar, excepto las que se refieran a asistencias protocolarias y de representación, la concesión de permisos y licencias salvo los de los titulares de departamento, consejeros técnicos y asesores médicos.

2) En el jefe de área al cargo de la Administración Financiera y Contabilidad, la gestión y resolución de los procedimientos de reintegro por percepción de prestaciones indebidas y actuaciones vinculadas a la gestión económica que no estén expresamente delegadas en otros órganos de la MUGEJU.

3) En el consejero técnico al cargo de la afiliación, cotización y recaudación, reconocimiento de la condición de mutualistas y beneficiarios, altas, bajas y variaciones de su condición y de los derechos derivados de la misma, incluido el de la asistencia sanitaria, la resolución de los expedientes de recaudación, impago y reclamación de cuotas y la devolución de cuotas.

4) En el jefe de área al cargo de las prestaciones económicas, la resolución de los expedientes y la autorización y disposición del gasto de las prestaciones económicas y sociales, así como la resolución de los expedientes y la autorización y disposición del gasto de las prestaciones y otros procedimientos de las mutualidades integradas en el Fondo Especial.

5) En el jefe de área al cargo de las prestaciones de farmacia y asistencia sanitaria, reintegro de gastos de farmacia a mutualistas, pagos de medicamentos a hospitales, la autorización y disposición del gasto referido a los conciertos o contratos suscritos con entidades públicas o privadas para la prestación de la asistencia sanitaria y la prestación farmacéutica y la resolución de los procedimientos relativos a asistencia sanitaria y de aquellos expedientes en que haya intervenido la Comisión Mixta Nacional, prevista en los conciertos con las entidades de seguro.

3 Actual estructura orgánica

3.1 Justificación de la reforma de 2019

Al igual que sucedió con la norma precedente, el RD 96/2019 responde a la necesidad de modernizar y adaptar a diversos cambios legislativos la estructura y funcionamiento de los órganos de la MUGEJU, así como de cubrir y solventar lagunas y deficiencias del sistema de representación. En este orden de cosas, importa destacar qué problemática afrontó la norma vigente:

En primer lugar, la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), que derogan, respectivamente, la LRJAPAC y LOFAGE, imponía la adaptación de la organización y funcionamiento de la Mutualidad en la consecución de una mayor transparencia en la actuación de sus órganos, funcionamiento ágil y simplificación de la estructura. Había que dotar a la MUGEJU de un nuevo modelo de estructura orgánica más moderna, operativa y racional, informada por criterios de eficacia y eficiencia y, por primera vez, para la participación de sus órganos colegiados, por la Ley 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres55.

En segundo lugar, la anulación del artículo 3.3, párrafo 1, del RD 1206/2006 transformó en indefinida la previsión temporal de su disposición transitoria segunda; como el presidente a la entrada en vigor del RD cesaría en su cargo una vez designado el otro mediante el procedimiento previsto en el párrafo anulado, a falta de este procedimiento aquel permaneció sine die. Resultaba ineludible instaurar el procedimiento para la designación del presidente de acuerdo con los parámetros legales y judiciales.

En tercer lugar, existían importantes disfunciones, mucho más evidentes en los últimos años, en relación con los órganos de vigilancia y control de la MUGEJU, derivadas del sistema elegido para la formación de la Asamblea General, que se proyectaba en la Comisión Permanente, generadoras de una distribución desequilibrada, en términos de representación, de los miembros que componen ambos órganos. Estas anomalías derivaban de la escasa participación de los mutualistas, de la presentación de una sola candidatura (normalmente pactada entre los sindicatos) que revelaba como innecesarias las elecciones, y de la forma de distribución de los grupos de compromisarios que limitaba, casi anulaba, la representación de los del Grupo A56. Mediante la creación de nuevos órganos (Comisión Rectora y Consejo General) con otro proceso de configuración se pretende garantizar la presencia homogénea y equilibrada de los diferentes cuerpos al servicio de la Administración de justicia.

Esta reforma ha provocado críticas de los sindicatos, que consideran que a través de ella el Gobierno se asegura “el control de la mutualidad de los funcionarios de justicia, para eliminar el control sobre las cuentas y la asistencia sanitaria por parte de los funcionarios que se benefician de este sistema”57, habiendo recurrido la norma la Federación de Servicios a la Ciudadanía de CCOO58.

3.2 Alcance de la reforma

El RD 96/2019, en su artículo 1.1, en consonancia con las normas que le preceden, reconoce al organismo autónomo de la MUGEJU personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propias, delimitando su autonomía de gestión de la forma en que prevé para los organismos autónomos la LRJSP, dependiente del Ministerio de Justicia a través de la Secretaría de Estado de Justicia59.

Para el cumplimiento de sus fines la MUGEJU dispone de órganos de dirección y gestión (la Gerencia y los Delegados Provinciales), y de control y vigilancia de tal gestión (la Comisión Rectora y el Consejo General). Procede, pues, examinar las competencias, composición y funcionamiento de cada uno de estos órganos, analizando previamente disposiciones de aplicación general.

3.2.1 El Consejo General

Al Consejo General60 dedica el RD 96/2019 los artículos 7 a 11, definiéndolo el primero de ellos como el órgano de supervisión general de la actividad de la Mutualidad. Se observa, respecto de la anterior regulación de la extinta Asamblea General, un detrimento de funciones en favor de la Comisión Rectora, como se expondrá detalladamente en el apartado siguiente.

Las atribuciones que ostenta este órgano son, básicamente, de conocimiento de la memoria anual del organismo elaborada por la Gerencia; el anteproyecto anual de presupuesto; balance y cuentas anuales; planes de inversión y de actuación; y de cuantos asuntos le sean sometidos por los otros órganos; además de aquellas funciones que las normas legales o reglamentarias le encomienden y la proposición de cuantas medidas, planes y programas sean convenientes para el desarrollo de los mecanismos de protección del RESSAJ.

A mi juicio, la reforma más relevante y controvertida61 radica en el método de elección de sus miembros. El Consejo General está formado por dieciséis miembros: dos de la Carrera Judicial, designados por el CGPJ; dos de la Carrera Fiscal, designados por el fiscal general del Estado; dos del Cuerpo de Letrados de la Administración de Justicia; dos del Cuerpo de Médicos Forenses y de Facultativos del INTCF; dos de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa y de Técnicos Especialistas del INTCF; dos del Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa; y dos del Cuerpo de Auxilio Procesal y de Auxiliares de Laboratorio del INTCF. A excepción de los que pertenecen a la Carrera Judicial o Fiscal, los restantes son designados por el ministro de Justicia, oídas las asociaciones profesionales y organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal, sustituyendo el anterior sistema de elección por sufragio directo, personal y secreto o por correo de los mutualistas62, como ya se dijo.

Por mayoría se elegirán entre sus miembros al presidente y vicepresidente, que ejercerán su cargo hasta la expiración de su mandato de cuatro años, si bien no cesarán hasta que en el plazo máximo de un año se celebre la sesión del Consejo General que nombre a los que les sustituyan.

El RD 96/2019 se remite al artículo 19 de la LRJSP63 para delimitar el marco competencial del presidente del Consejo General, que asumirá el vicepresidente en caso de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal del primero. Actuará como secretario del Consejo General, con voz pero sin voto, el secretario general de la Mutualidad.

El órgano que en cada caso nombre a cada uno de los miembros del Consejo General designará también su suplente en caso de vacante, enfermedad u otra causa legal, perdiendo los miembros del Consejo General su condición por acuerdo de aquel, siendo incompatible la condición de consejero con la de delegado provincial, así como con la prestación de servicios en la MUGEJU como funcionario o empleado estatutario o laboral.

Al igual que en la Comisión Rectora, el RD 96/2019 prevé que en la composición del Consejo General se procure en la designación la presencia equilibrada de mujeres y hombres.

El Consejo General celebrará sesión ordinaria una vez al año y cuantas extraordinarias convoque el presidente, oído el Consejo Rector, o lo solicite una cuarta parte, al menos, de sus miembros, que podrán efectuarse mediante el empleo de medios telemáticos, a iniciativa de la Gerencia de la Mutualidad, oído el presidente. Este convocará las sesiones con una antelación mínima de quince días hábiles en el caso de las sesiones ordinarias y de siete días hábiles en el supuesto de las sesiones extraordinarias, salvo en los casos de urgencia, de conformidad con la ley, adjuntando el orden del día en el que se incluirán los puntos que la cuarta parte de los consejeros soliciten con una antelación de treinta días, y la documentación complementaria necesaria. La concurrencia a las sesiones es obligatoria para todos los miembros salvo causa debidamente justificada, y podrá efectuarse de modo presencial o por medios telemáticos o electrónicos.

De cada sesión levantará acta el secretario, que será remitida a todos los miembros del Consejo General y sometida a su aprobación en la siguiente sesión ordinaria. Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de las sesiones, se requerirá la presencia del presidente y del secretario o, en su caso, de quienes les sustituyan, y la mitad más uno de sus miembros. En segunda convocatoria no se exigirá quórum especial. A los efectos de determinar el quórum de asistencia, se computarán aquellos miembros que asistan a las sesiones mediante medios telemáticos.

El régimen de los acuerdos se ajustará al principio de mayoría de asistentes, teniendo el presidente voto de calidad en caso de empate.

3.2.2 Comisión Rectora

La Comisión Rectora, que se encuentra regulada en los artículos 3 a 5 del RD 96/2019, comparte con el Consejo General el ejercicio de una actividad de control y fiscalización de la actividad de otros órganos de la Mutualidad. Ambos sustituyen a la Comisión Permanente y a la Asamblea General; no obstante, no se produce una asunción competencial idéntica entre ellos, saliendo reforzada en el nuevo reparto, sin duda alguna, la Comisión Rectora. A esta competen actualmente funciones antes atribuidas a la Asamblea General (como la aprobación del plan de actuación y memoria anual de la MUGEJU o la de informar el anteproyecto de presupuesto anual) o de la Gerencia, caso de la designación de los delegados provinciales y suplentes de entre la terna de candidatos propuestos ahora por la Gerencia.

Además de las mentadas funciones, la Comisión Rectora mantiene casi con idéntica redacción las que el reglamento orgánico derogado atribuía a la Comisión Permanente: examinar el anteproyecto de presupuesto anual, el balance y las cuentas anuales del ejercicio anterior; velar por el cumplimiento de las normas, así como proponer cuantas medidas estime necesarias para el mejor cumplimiento de los fines de la Mutualidad; resolver los asuntos que le someta la Gerencia; informar los proyectos de disposiciones de carácter general que establezcan o modifiquen prestaciones; y ser informada sobre el otorgamiento de prestaciones no regladas y ayudas discrecionales. En el marco de esta última materia, la norma vigente amplía la competencia de la Comisión Rectora a la adopción de los criterios necesarios para el otorgamiento de dichas prestaciones o ayudas.

Igualmente, se le atribuye ex novo la función de informar los proyectos de disposiciones de carácter general que se refieran a la estructura, organización y funciones de la MUGEJU.

Por último, el elenco de funciones se cierra con una genérica previsión: las demás que las normas legales o reglamentarias le encomienden.

Pero quizás la modificación más relevante radique en la composición y funcionamiento de este órgano como proyección de la nueva integración y elección de los miembros del Consejo General. En efecto, ahora la Comisión Rectora está integrada por: el secretario de Estado de Justicia, que ostenta la Presidencia; un vocal del CGPJ de procedencia judicial y nombrado por este de entre los que lo integran; un miembro de la Carrera Fiscal nombrado por el fiscal general del Estado, oído el Consejo Fiscal; el secretario general de la Administración de justicia; el secretario general técnico del Ministerio de Justicia; el presidente del Consejo General de la Mutualidad elegido por mayoría de entre sus miembros, dos miembros que no sean ni jueces ni fiscales64. Además, asistirán a las sesiones, con voz pero sin voto, el gerente y el secretario general de la MUGEJU, ejerciendo el último de secretario de la Comisión Rectora.

Es evidente que en la composición de la Comisión Rectora juega un papel relevante el titular del Ministerio de Justicia como responsable de la designación directa de tres de sus miembros e indirecta de dos. Por otro lado, los sindicatos advierten de la pérdida de representatividad de los cuerpos con mayor número de mutualistas65.

El presidente, que a diferencia de la regulación anterior ya no lo es del Consejo General, convoca y preside la Comisión Rectora, dirigiendo sus deliberaciones, y remite los acuerdos o peticiones en ellas alcanzados a las autoridades y organismos correspondientes. El actual reglamento de reordenación y estructura de la Mutualidad suprime las competencias que, conforme a la norma derogada, asumía el presidente por delegación del gerente representando al organismo en actos y contratos en los que interviniera, aunque mantiene la cláusula residual en cuya virtud le corresponden todas las funciones que le confieran las normas legales o reglamentarias66. En caso de vacante, ausencia o enfermedad, le sustituirá el secretario general de Justicia (antes la asumía el gerente de la Mutualidad, que ostentaba la Vicepresidencia67).

La Comisión Rectora se celebra en sesiones ordinarias, al menos una cada semestre, o extraordinarias, que convoca el presidente. Los miembros de la Comisión pueden incluir puntos en el orden del día con quince días de antelación, al menos, a su celebración. No existe límite respecto de las sesiones extraordinarias, realizándose cuantas convoque el presidente por iniciativa propia, o a petición de la Gerencia a la cuarta parte de sus miembros, si bien se precisa para que quede válidamente constituida la presencia del presidente, el secretario (o quienes les sustituyan) y la mitad al menos de sus miembros, adoptándose válidamente los acuerdos por mayoría de los presentes.

3.2.3 La Gerencia

El artículo 12 del RD 96/2019, dedicado a la Gerencia, continúa la tendencia iniciada por el ya derogado artículo 14 del RD 1206/2006, que abordó una clara y evidente reforma en la organización funcional de la MUGEJU, rompiendo con el modelo precedente. En aquel reparto competencial en el que ahora se incide, la Gerencia resultó reforzada, fundamentalmente, a costa de restarle competencias a la Presidencia, que, prácticamente, quedó vacía de funciones ejecutivas y de representación de la Mutualidad.

La Gerencia se define como el órgano directivo de gestión y dirección de la MUGEJU, que ostenta la representación ordinaria del organismo y todas las funciones de dirección, gestión e inspección de las actividades del mismo para el cumplimiento de sus fines, que ejercerá bajo los criterios generales fijados por la Comisión Rectora. Como representante de la Mutualidad actúa en su nombre en todos los actos y contratos, así como ante las autoridades, juzgados, tribunales, organismos, entidades y personas naturales y jurídicas; suscribe además contratos, convenios de colaboración con entidades públicas y privadas cuya actividad sea precisa para el mejor cumplimiento de los fines de la Mutualidad y enajena elementos del patrimonio que hayan dejado de servir al cumplimiento de los fines, en este caso, previa audiencia de la Comisión Rectora, que emitirá informe vinculante sobre ambos extremos.

Entre las funciones de dirección, se puede citar la de los servicios técnicos, siendo de su incumbencia la aprobación de las normas sobre funcionamiento y régimen interior de la MUGEJU.

También le corresponde elaborar las normas internas del régimen especial de la Seguridad Social en lo relativo al régimen de prestaciones que le incumbe, así como la implantación efectiva de estas, además de cualquier competencia de dirección o gestión que se le atribuyan normativamente o no esté expresamente asignada a otros órganos. Le corresponde proponer a la Comisión Rectora la terna para el nombramiento de delegados provinciales; reconocer la condición de mutualista o beneficiario y prestaciones y ayudas; elaborar el anteproyecto de presupuesto anual de ingresos y gastos, memoria anual, balance de cuentas y resultados; disponer de gastos y ordenar los pagos de la mutualidad, cuyos recursos financieros, bienes y derechos patrimoniales gestiona68.

El gerente de la MUGEJU tendrá rango de subdirector general y será nombrado y separado de su cargo de conformidad con el artículo 67 de la LRJSP. Por tanto, será nombrado respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad, y destituido por el ministro, secretario de Estado o subsecretario del que dependa. El secretario general y los titulares de los departamentos que se establezcan en la correspondiente relación de puestos de trabajo, sucesivamente, asumirán la suplencia del gerente en caso de vacante, ausencia y enfermedad69.

La Gerencia de la MUGEJU contará con una Secretaría General y con el resto de las unidades que se estimen necesarias, con el nivel orgánico que se determine en la correspondiente relación de puestos de trabajo.

3.2.4 Los Delegados Provinciales

El artículo 14 del RD 96/2019 contempla al Delegado Provincial como un órgano de enlace con los servicios centrales, que actúa por delegación del Gerente dentro de los límites y de la manera prevista en las normas internas de la Mutualidad70.

Para cada Delegación Provincial será nombrado por la Comisión Rectora un delegado de entre los tres propuestos por la Gerencia. Los candidatos serán mutualistas en activo con destino en la capital de la provincia correspondiente.

Actualmente existen 51 delegaciones provinciales, que son: Alicante, Castellón, Jaén, Salamanca, Albacete, Ceuta, León, Santa Cruz de Tenerife, Almería, Ciudad Real, Lleida, Segovia, Álava, Córdoba, Lugo, Sevilla, Asturias, A Coruña, Málaga, Soria, Ávila, Cuenca, Melilla, Tarragona, Badajoz, Gipuzkoa, Murcia, Teruel, Barcelona, Girona, Navarra, Toledo, Bizkaia, Granada, Ourense, Valencia, Burgos, Guadalajara, Palencia, Valladolid, Cáceres, Huelva, Las Palmas, Zamora, Cádiz, Huesca, Pontevedra, Zaragoza, Cantabria, Illes Balears y La Rioja.

4 Disposiciones comunes

De las previsiones de aplicación general que contempla el RD 96/2019 merecen especial mención el régimen de recursos y el general de los órganos colegiados.

Respecto del primero, su disposición adicional primera concede contra los actos y resoluciones de la Gerencia de la Mutualidad, así como los de los delegados provinciales dictados por delegación de aquella, recurso de alzada ante la ministra de Justicia, medio de impugnación previsto también contra las resoluciones de la Comisión Rectora y Consejo General.

Ciertamente, la norma vigente aclara y simplifica el régimen de recursos respecto de la anterior que preveía, con carácter general, el recurso de alzada ante el Ministerio de Justicia frente a cualquier acto de los órganos de la Mutualidad en materia de mutualismo, salvo los que resuelven este recurso de alzada o el medio de impugnación previsto en sustitución del mismo, así como los emanados de la Gerencia en materia de personal, que serán susceptibles de recurso potestativo de reposición ante el órgano que los dictó y/o recurso contencioso-administrativo.

En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se planteó alguna que otra controversia competencial en atención al carácter del órgano emisor del acto, así como de la materia. Por ejemplo, en Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2011, dictada en cuestión de competencia negativa 114/2010, que se suscita entre el Juzgado Central Contencioso-Administrativo n. 8, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el Alto Tribunal resuelve la competencia en favor del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n. 8.

El acto que se recurrió ante el Juzgado Central fue el acuerdo dictado por el gerente de la Mutualidad, que estimó el recurso de alzada promovido contra otro de la Mesa Electoral del proceso de elección de compromisarios de la Asamblea de la MUGEJU de Cantabria. Este órgano judicial se declaró incompetente en el entendimiento de que el acto inicialmente impugnado que anula el proceso electoral de compromisarios de la Asamblea de Cantabria dimana de un órgano periférico (Mesa Electoral), por lo que la competencia correspondería a los tribunales de Justicia de Madrid o de Cantabria, según los artículos 10.1.i) y 14.1 LRJCA, ya que se trata de una revocación por órgano no central, sino periférico de un acto dictado por otro órgano inferior jerárquico no central. El Tribunal Superior de Justicia de Cantabria considera que, como no se dirime una cuestión de personal, la competencia vendrá determinada por el carácter central del órgano superior que resuelve el recurso de alzada, que, por cierto, lo estima, declarando válida la proclamación de candidatos que figuran en el acta de la reunión de la Mesa Electoral de la votación y escrutinio correspondiente; y, siendo la Gerencia un órgano de la Administración central del Estado, la competencia corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Madrid, conforme a los artículos 10.1.K) y 14.1 LRJCA. Por su parte, este último tribunal atiende, para reputar competente al Juzgado Central, ex artículo 9.c) LJCA, a que el acto que se impugna ante el órgano judicial emana de un órgano superior de la Administración central del Estado, el Gerente, que revoca el del inferior periférico.

El Tribunal Supremo afirma que la cuestión controvertida no es en puridad de personal, sino que afecta al derecho de participación de un determinado colectivo de funcionarios en el proceso de elección de los órganos de representación de la MUGEJU, y este organismo público está adscrito al Ministerio de Justicia a través de la Secretaría de Estado de Justicia, teniendo competencia la Gerencia en todo el territorio nacional, por lo que, rectificando el acuerdo del Gerente el inicial de la Mesa Electoral, el conocimiento y resolución del recurso corresponde al Juzgado Central Contencioso-Administrativo n. 8.

En segundo lugar, la disposición final tercera declara la supletoriedad de la Ley 40/2015 en cuanto a la actuación y funcionamiento de los órganos colegiados, así como el régimen normativo previsto para los organismos autónomos, en cuyo capítulo II, sección 3, ajusta la regulación de los órganos colegiados a ámbito competencial del Estado en dos subsecciones: en la primera, sobre el funcionamiento de dichos órganos, de aplicación a todas las administraciones públicas sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las administraciones públicas en que se integran; y, la segunda, sobre el régimen jurídico, clasificación, composición, creación, modificación y supresión de los órganos colegiados de la Administración general del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella71. Se supera con la LPAC el vacío normativo en la materia derivado de la anulación por el TC 50/1999, de 6 abril, que declaró contrarios al orden constitucional de competencias los artículos 23.1 y 2, el art. 24.1, 2 y 3, el art. 25.2 y 3, y el art. 27.2, 3 y 5 de la antigua LRJAPAC, por no tener carácter básico, a la que se remitía el derogado RD 1206/2006.

5 Conclusiones

La regulación actual de la estructura orgánica de la MUGEJU se asienta en su tradicional naturaleza: es un organismo autónomo y, por ende, su organización ha de ajustarse a los parámetros ordinarios que caracterizan a este tipo de entidades públicas. Desde esta premisa, se intenta dotar a la Mutualidad de una estructura orgánica más moderna, operativa y racional a fin de mejorar la eficiencia y calidad de la prestación del servicio público en términos homologables a los demás organismos del mutualismo administrativo.

Se mantiene la clasificación entre los órganos de control y vigilancia de la gestión y los ejecutivos de dirección y gestión, si bien en los primeros se sustituyen las antiguas Asamblea General y Comisión Permanente por el Consejo General y Comisión Rectora, manteniendo entre los segundos a la Gerencia, todavía más reforzada, y los delegados provinciales. El peso de la reforma radica en los órganos de supervisión de la gestión de la Mutualidad; no se modifica simplemente su nombre, sino que se crean dos nuevos órganos con diferentes funciones, distinta composición y modo de elección de sus miembros. El Consejo General viene a garantizar la participación de los distintos colectivos integrados en la Mutualidad y su debida representación. Su configuración y cualidades representativas no derivan de procesos de elección de los mutualistas por sufragio directo, secreto y personal o por correo, que ciertamente había caído en desuso consolidando los efectos indeseados de candidatos únicos previamente pactados. Ahora la representatividad se pretende asegurar con la participación en el proceso de designación de las asociaciones profesionales reconocidas de forma oficial y organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal. La fórmula elegida modifica el mecanismo para la designación de los componentes del Consejo General dotando de igual número de representantes a todos los colectivos integrados en la MUGEJU. Y esta distribución ha servido para tachar dicha fórmula de menos democrática, razón por la que la norma ha sido recurrida. Al margen de esta circunstancia, lo que resulta innegable es que el coste económico derivado de los procesos de elección a compromisarios de la Asamblea General era muy superior al vigente.

La nueva ordenación del Presidente del Consejo General, que ya no será el de la Comisión, resulta consecuente con su actual estructura y funciones y se ajusta a los cánones judicialmente fijados para asegurar su acomodo a las exigencias constitucionales.

Por su parte, la Comisión Rectora será presidida por el secretario de Estado de Justicia, y está conformada por miembros al más alto nivel de los diversos órganos de la Administración en que se integran orgánicamente los mutualistas, y por integrantes del Consejo General, de manera que sus funciones deberán llevarse a cabo con criterios de racionalidad, eficiencia y proximidad a las aspiraciones del colectivo.

Las atribuciones asignadas a los dos órganos de control refuerzan su posición fiscalizadora de la actividad de la MUGEJU, corrigen las deficiencias observadas en el funcionamiento de los anteriores materializando una clara simplificación y reducción de coste, al tiempo que se adaptan a los medios tecnológicos (cabe la celebración de sesiones mediante sistemas electrónicos y telemáticos) y modernización de la Administración.

A la espera de lo que en su día se resuelva sobre la representatividad del Consejo General, parece innegable que los cambios introducidos en la vigente norma se muestran, a priori, idóneos para la consecución de los objetivos anunciados.

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Abreviaturas

BOE: Boletín Oficial del Estado.

CGPJ: Consejo General del Poder Judicial.

INTCF: Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses.

LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado.

LOPJ: Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial.

LPAC: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

LRJEEA: Ley de 26 de diciembre de 1958, del régimen jurídico de entidades estatales autónomas.

LRJAPAC: Ley 30/1992, de 20 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.

LSSFCE: Ley 29/1975, de 27 de junio, de Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado.

MUGEJU: Mutualidad General Judicial.

n.: Número.

p./pp.: Página/páginas.

RD: Real decreto.

RDleg.: Real decreto legislativo.

RDley: Real decreto ley.

RESSPAJ: Régimen Especial de Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de justicia.

TRRESSPAJ: RDleg. 3/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Régimen especial de Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de justicia.

Vid.: Videre.

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