IV.- Patrimonio. Estudo preliminar

IV

PATRIMONIO

Estudo preliminar

Isabel Torralba Mena

1.- Distribución competencial en materia de patrimonio das Administracións Públicas.

As Comunidades Autónomas gozan de autonomía para a xestión dos seus respectivos intereses, dispoñendo a tal efecto, o mesmo que o Estado, dos medios materiais precisos para desenvolver a súa actividade (artigo 137 CE e a mención incidental ao patrimonio das Comunidades Autónomas na letra d na letra d do artigo 157.1 CE). En Galicia o artigo 42 EAG determina ao respecto:

“La Comunidad Autónoma gallega contará para el desempeño de sus competencias con Hacienda y Patrimonio propios”.

O artigo 43 EAG completa esta regulación, precisando a composición do patrimonio autonómico e remitindo a unha Lei para a súa regulación:

“Uno. El patrimonio de la Comunidad Autónoma estará integrado por:

Primero. El patrimonio de la Comunidad Autónoma en el momento de aprobarse el Estatuto.

Segundo. Los bienes afectos a servicios traspasados a la Comunidad Autónoma.

Tercero. Los bienes adquiridos por la Comunidad Autónoma por cualquier título jurídico válido.

Dos. El patrimonio de la Comunidad Autónoma, su administración. defensa y conservación serán regulados por una Ley de Galicia.”.

Estes preceptos estatutarios non poden cualificarse como normas atributivas de competencia, debendo estar a estes efectos aos límites marcados pola distribución constitucional de competencias1.

O artigo 132 CE é o único precepto constitucional dedicado á materia patrimonial2 (sen prexuízo doutros preceptos constitucionais que poidan incidir sobre a cuestión como o artigo 128, o artigo 33 ou o artigo 103 CE3), polo que debe ser o punto de partida para calquera análise do patrimonio das Administracións Públicas:

“1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación”.

Este precepto non contén unha norma atributiva de competencias senón unha reserva de lei4, polo que para coñecer o reparto competencial en materia de patrimonio das Administracións Públicas é preciso acudir aos listados dos artigos 148 e 149 CE. Nos ditos listados non atopamos mención específica aos bens de dominio público ou aos bens patrimoniais das Administracións Públicas nin tampouco mencións xenéricas ao patrimonio das Administracións Públicas ou respecto dos bens públicos ou de titularidade pública como categoría xeral. Si se contemplan, sen embargo, regras específicas de distribución de competencias entre o Estado e as Comunidades Autónomas en relación con determinadas categorías ou tipos de bens públicos, como sucede coas costas e portos (149.1.20ª e 148.1.6ª CE), augas (148.1.10ª e 149.1.22ª CE), minas (149.1.25ª CE), estradas (148.1.5ª e 149.1.21ª CE), e os montes (149.1.23ª CE)5. As competencias do Estado en materia de patrimonio veñen incluídas dentro dos títulos competenciais do artigo 149.1.18ª CE que atribúen ao Estado a competencia exclusiva para aprobar as bases do réxime xurídico das Administracións públicas (“materia de la que el régimen patrimonial no constituye sino una parcela”6) así como en materia de lexislación básica sobre contratos e concesións administrativas. Adicionalmente, existen outros títulos competenciais que inciden sobre a materia: é o caso da competencia en materia de lexislación civil (artigo 149.1.8ª CE), en materia de lexislación procesual (artigo 149.1.6ª CE), da competencia respecto das normas sobre réxime económico da Seguridade Social (149.1.7ª CE) e da competencia estatal en materia de lexislación sobre expropiación forzosa (149.1.18ª CE)7. No exercicio destas competencias se ditou a Lei 33/2003, do 3 de novembro, de patrimonio das Administracións Públicas, respecto da que o Tribunal Constitucional verificou o seu carácter básico na sentenza 94/2013 (FX 3)8. O Tribunal Constitucional tamén tivo ocasión de pronunciarse expresamente sobre a configuración como materia propia da lexislación civil da cuestión relativa á natureza e destino dos bens inmobles vacantes. Así, na STC 150/1998 (FX 3)9 determinou:

“Lo dicho tiene su fundamento (...) en la naturaleza civil de la norma que pueda regular el régimen jurídico en general y el destino, en particular, de los llamados bienes vacantes, sin dueño o mostrencos. Habida cuenta de que la competencia en dicha materia corresponde al Estado, «sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan» (art. 149.1.8 CE), deberá ser una Ley estatal quien realice tal atribución, pues en caso contrario la legislación de las Comunidades Autónomas que se atribuyera dichos bienes dejaría vacía de contenido en este punto concreto la competencia del Estado” .

No mesmo sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional na sentenza 41/2018 (FX 3) ao analizar unha regulación aragonesa relativa ao destino das fincas procedentes de procesos de concentración parcelaria que carezan de dono coñecido, xustificando expresamente a non inclusión desta materia no título competencial previsto no artigo 149.1.18ª CE (“pues las normas objeto de este proceso no se refieren al régimen de dichos bienes en su consideración de patrimoniales de una u otra Administración; esto es, no regulan nada relacionado con “el conjunto de facultades y prerrogativas que corresponden a las Administraciones públicas para la defensa y conservación de sus bienes” (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 4)”), así como a súa non inclusión no título competencial do artigo 149.1.14ª CE (pois “los preceptos impugnados no contemplan estos bienes en cuanto susceptibles de generar recursos a la hacienda autonómica mediante la obtención de ingresos a partir del patrimonio propio, sino, exclusivamente, desde la perspectiva de su atribución de la titularidad para el ejercicio de una actuación sectorial, la relativa a la concentración parcelaria)10: “En consecuencia, la cuestión de la naturaleza y el destino de estos bienes inmuebles vacantes es una materia propia de la legislación civil (...)”.

Nesta segunda sentenza, por razón do caso concreto analizado, o Tribunal Constitucional atendeu especialmente ao segundo inciso do título competencial do artigo 149.1.8ª CE (“Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”), precisando o seguinte (STC 41/2018, FX 4):

“Por tanto, (STC 95/2017, de 6 de julio, FJ 3), las Comunidades Autónomas con Derecho civil foral (...) Podrán regular estas materias que no están siempre reservadas al Estado, incluso innovando el Derecho civil existente al tiempo de promulgarse la Constitución, esto es disciplinando ámbitos no normados en él, pero será imprescindible que esa regulación innovadora presente una conexión con dicho derecho civil especial, pues es la garantía de este ordenamiento jurídico y no otra cosa la ratio de la singularidad civil que se introduce en el primer inciso del artículo 149.1.8 CE”.

O lexislador galego, en cumprimento do mandato previsto no artigo 43.2 EAG e respectando o marco competencial constitucional, ditou primeiro a Lei 5/2011, do 30 de setembro, do patrimonio da Comunidade Autónoma de Galicia, substituída na actualidade pola Lei 6/2023, de 2 de novembro, do patrimonio da Comunidade Autónoma de Galicia. A promulgación da Lei 6/2023 responde por un lado ao obxecto de adaptar a normativa autonómica en materia de patrimonio á normativa básica estatal (en particular á Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas asi como á modificación da Lei 33/2003, do 3 de novembro, do patrimonio das administracións públicas operada pola Lei 15/2015, do 2 de xullo, da xurisdición voluntaria, que afectou ao Decreto 94/1999, do 25 de marzo, sobre réxime administrativo da sucesión intestada en favor da Comunidade Autónoma de Galicia); e por outro, á necesidade de actualizar a Lei 5/2011, integrando novos aspectos patrimoniais e abordando en maior detalle a regulación doutros xa existentes. A Lei 6/2023, de 2 de novembro, do patrimonio da Comunidade Autónoma de Galicia consta dun título preliminar e oito títulos. O título preliminar contén as disposicións xerais, que parten da tradicional clasificación dos bens públicos en bens demaniais e bens patrimoniais. O título I establece o réxime específico para os bens e dereitos de natureza demanial, regulando as figuras da afectación, a desafectación, a adscrición, a desadscrición e a mutación demanial. O título II, baixo a rúbrica «xestión patrimonial», regula os negocios xurídicos que afectan aos bens patrimoniais (adquisicións a título oneroso, adquisicións a título gratuíto, adquisicións por exercicio de potestades públicas, arrendamento de bens inmobles, venda, explotación, permuta e cesión gratuíta de bens e dereitos patrimoniais). O título III regula o réxime especial de sucesión legal hereditaria a favor da Comunidade Autónoma que, de acordo coa Lei 2/2006, do 14 de xuño, de dereito civil de Galicia, é a última herdeira chamada á sucesión. No título IV regúlase o patrimonio empresarial, mantendo basicamente a estrutura e o contido da norma anterior, xa adaptada á Lei 16/2010, do 17 de decembro, de organización e funcionamento da Administración xeral e do sector público autonómico de Galicia. O título V regula a xestión e optimización na utilización dos edificios administrativos. O título VI adícase ás relacións administrativas e o título VII á regulación da protección e a defensa do patrimonio da Comunidade Autónoma. Por último, o título VIII regula o réxime sancionador. A parte derradeira da Lei consta de vinte e tres disposicións adicionais, dous disposicións transitorias (a primeira relativa ao réxime xeral transitorio dos procedementos administrativos patrimoniais e a segunda específica para os procedementos de sucesión intestada en favor da Comunidade Autónoma que estean en tramitación), unha disposición derrogatoria única, e cinco disposicións derradeiras

2.- Posible incidencia da regulación básica estatal e da titularidade dominical estatal en ámbitos materiais sectoriais de competencia autonómica.

Como subliña o Tribunal Constitucional, a titularidade pública dun ben non habilita per se para o exercicio de competencias substantivas que resulten alleas ao ámbito de competencias constitucionalmente delimitado. Así, na súa STC 94/2013 (FX 4)11, o alto Tribunal determina:

“La propiedad pública de un bien es separable del ejercicio de aquellas competencias que lo tienen como soporte natural o físico: la titularidad de un bien no otorga competencias, y las facultades inherentes al dominio sobre un bien sólo pueden ser legalmente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican su propiedad pública y respetando siempre el orden constitucional de competencias [SSTC 227/1988, fundamentos jurídicos 14 y 15, y 149/1991, fundamento jurídico 4 A)].» (STC 52/1994, de 24 de febrero , FJ 5)”.

E engade o Tribunal expresamente en relación cos bens de dominio público:

“(...) en relación con los bienes de dominio público, hemos señalado también que «la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad, sin perjuicio de que de ésta deriven ciertas facultades, como también advertíamos en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 1)» (STC 148/2012, de 5 de julio, FJ 28)”.

O Tribunal matiza esta regra xeral ao entender que, se ben a regulación do réxime patrimonial non habilita ao Estado para o exercicio de competencias en ámbitos sectoriais alleos, o certo é que o feito de que a regulación de réxime patrimonial dos bens públicos teña como contido intrínseco un conxunto de facultades e prerrogativas, en moitos casos exorbitantes, dirixidas a facilitar ás Administracións Públicas a defensa e conservación dos seus bens (atendendo tanto ao suxeito titular dos bens como á función que ditos bens cumpren ao servizo dos intereses xerais), pode implicar que o seu exercicio se traduza na “modulación o condicionamiento del ejercicio de concretas facultades, y específicamente en el ámbito urbanístico, sin que ello determine la vulneración de las competencias autonómicas en dicha materia” (STC 94/2013, FX 4). En particular, respecto da concreta competencia en materia de urbanismo, “la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo no autoriza a desconocer las competencias reservadas al Estado en el art. 149.1, por lo que procede afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material”12. Isto é, “la regulación del régimen patrimonial de los bienes públicos es, por tanto, susceptible de afectar al ámbito material urbanístico”13.

No que se refire especificamente aos bens de dominio público estatal, partindo do criterio do Tribunal, xa apuntado, de que a titularidade do dominio público non é, en si mesma, un criterio de delimitación competencial, procedemos a complementalo cos seguintes criterios da doutrina do Tribunal Constitucional (recollida na sentenza do Tribunal Constitucional núm. 247/2007 de 12 decembro14) que matizan o alcance da competencia estatal e das competencias autonómicas ou ben determinan as regras a seguir nos casos de incidencia da titularidade dominical estatal respecto de ámbitos materiais sectoriais de competencia autonómica:

a) A propiedade pública dun ben e o exercicio das competencias públicas que o utilizan como soporte natural son, en principio, separables. Noutros termos, “no puede compartirse sin más la afirmación de que, en todo caso, la potestad de afectar un bien al dominio público y la titularidad del mismo sean anejas a las competencias, incluso legislativas, que atañen a la utilización del mismo”15. É o que sucede cun recurso esencial como a auga: tratándose dun recurso esencial pertencente ao “demanio natural” é lóxico que a potestade de demanializar se reserve ao Estado en exclusiva e que os xéneros naturais de bens que unitariamente o integran se inclúan, así mesmo, como unidade indivisible no dominio público estatal. Agora ben, esa afectación e titularidade estatal deben entenderse sen prexuízo das competencias atribuídas en materia de xestión e aproveitamento dos recursos hidráulicos ás Comunidades Autónomas na Constitución e nos seus respectivos Estatutos de Autonomía. Así, neste caso a potestade de afectación e a titularidade dos recursos hidráulicos non son inherentes as competencias autonómicas de xestión e aproveitamento que recaen sobre os mesmos (STC 227/1988, FX 14)16.

b) O artigo 132.2 CE, como xa vimos, precisa que son bens de dominio público estatal os que determine a lei e, en todo caso, os bens enumerados no indicado precepto (“la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”). Esa remisión normativa efectuada polo artigo 132.2 CE debe entenderse referida en todo caso a unha Lei estatal (e non a unha lei autonómica), por dúas razóns (STC 247/2007, FX 21)17: “La primera, porque la titularidad estatal del dominio determina potestades dominicales que sólo puede atribuirse y autoimponerse el propio Estado. La segunda, porque la demanialidad aparta a los bienes así calificados de las relaciones ordinarias entre particulares (art. 132.1 CE), lo que remite a diversas competencias estatales”. Precisamente un exemplo de determinación por Lei estatal da condición de ben de dominio público dun ben é o caso analizado na sentenza do Tribunal Constitucional 247/2007, citada, na que se aprecia que as augas continentais son bens de dominio público do Estado porque así o declara a Lei de augas en aplicación da previsión contida no artigo 132.2 CE.18

c) A reserva de Lei a favor do Estado que contempla o artigo 132.2 CE é unha reserva de lei “para determinar qué otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio público adscrito a la titularidad estatal” mais non implica “como es evidente, que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse, por esta misma razón, de la titularidad del Estado”

d) E, finalmente, a afectación xeral ao dominio público mediante Lei de todo un xénero de bens definidos polas súas características naturais compete en exclusiva ao Estado, na medida en que, por un lado, a dita cuestión debe entenderse incluída no concepto material de lexislación civil do artigo 149.1.8ª CE, e, por outro, en tanto que afecta ás condicións básicas ou posicións xurídicas fundamentais de todos os españois no exercicio dos dereitos constitucionais respecto dos que o Estado debe garantir a identidade substancial, mediante a súa propia regulación, de acordo co título competencial previsto no artigo 149.1.1ª CE.

---