I) Cultura, arquivos, bibliotecas e museos. Estudo preliminar

I.- CULTURA, ARQUIVOS, BIBLIOTECAS E MUSEOS

Estudo preliminar.

Carmen Mª Salgueiro Moreira

1. Aproximación inicial ás competencias estatais e autonómicas na materia.

Dentro dos principios reitores da política social e económica o artigo 44.1 CE prevé que os poderes públicos promoverán e tutelarán o acceso á cultura, á que todos teñen dereito, e o artigo 46 CE impón aos poderes públicos a obriga de garantir a conservación e de promover o enriquecemento do patrimonio histórico, cultural e artístico dos pobos de España e dos bens que o integran, calquera que sexa o seu réxime xurídico e a súa titularidade. Conforme o artigo 53.3 CE o recoñecemento, o respecto e a protección destes principios han de informar a lexislación positiva, a práctica xudicial e a actuación dos poderes públicos.

No que atinxe, en particular, ao reparto de competencias en materia cultura, arquivos, bibliotecas e museos, procede partir das previsións ao respecto contidas na CE e no EAG.

Así, por unha banda, conforme o artigo 149.1.28ª CE, o Estado ostenta competencia exclusiva en materia de “Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.”

Agora ben, as competencias estatais na materia non se restrinxen ás previstas no artigo 149.1.28ª CE, senón que tamén ha de terse presente o disposto no seu artigo 149.2 CE , a teor do cal:

“2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.”

Así o salientou o Tribunal Constitucional na primeira sentenza de interese na materia, a STC 17/1991, do 31 de xaneiro, ao indicar ao respecto que:

“(…) Como este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar (SSTC 49/1984, 157/1985 y 106/1987), «la cultura es algo de la competencia propia e institucional, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas...». «Esta es la razón a que obedece el art. 149.2 C.E. en el que después de reconocer la competencia autonómica se afirma una competencia estatal, poniendo el acento en el servicio de la cultura como deber y atribución esencial.»

3. Debe, pues, afirmarse la existencia de una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero teniéndola también el Estado «en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias» (STC 49/1984, ambas citadas). La integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado para legislar en aquélla (...)”

Pola súa banda, conforme o artigo 27, números 18, 19 e 20, do EAG, a Comunidade Autónoma galega ostenta competencia exclusiva en materia de: “Patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, de interés de Galicia, sin perjuicio de lo que dispone el artículo ciento cuarenta y nueve, uno, veintiocho, de la Constitución; archivos, bibliotecas y museos de interés para la Comunidad Autónoma, y que no sean de titularidad estatal; conservatorios de música y servicios de Bellas Artes de interés para la Comunidad”; en materia de “fomento de la cultura y de la investigación en Galicia, sin perjuicio de lo establecido en el artículo ciento cuarenta y nueve, dos, de la Constitución” e en materia de “promoción y la enseñanza de la lengua gallega”.

Ademais, conforme o artigo 32 EAG:

“Corresponde a la Comunidad Autónoma la defensa y promoción de los valores culturales del pueblo gallego. A tal fn, y mediante ley del Parlamento, se constituirá un Fondo Cultural Gallego y el Consejo de la Cultura Gallega.”

Sentado o anterior, a continuación procédese a efectuar unha análise do alcance dos títulos competenciais específicos previstos nos artigos 149.1.28ª e 149.2 CE, sobre a base da doutrina sentada ao respecto polo Tribunal Constitucional; análise que, á vez, permitirá ir definindo os ámbitos de competencia autonómica na materia. Finalmente, farase unha referencia aos límites á competencia autonómica derivados doutros títulos competencias estatais e do principio de territorialidade.

2.- Sobre o alcance da competencia exclusiva estatal en materia de defensa do patrimonio cultural, artístico e monumental español contra a exportación e a expoliación.

En primeiro lugar, esta competencia exclusiva estatal abrangue a defensa do patrimonio cultural, artístico e monumental español fronte á “expoliación”; acepción constitucional que “no debe quedar limitada al estricto significado gramatical del término” senón que ha de ter un maior alcance, debendo ser entendida “como definitoria de un plus de protección respecto de unos bienes dotados de características especiales. Por ello mismo abarca un conjunto de medidas de defensa que a más de referirse a su deterioro o destrucción tratan de extenderse a la privación arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello que constituye el propio fin del bien según su naturaleza, en cuanto portador de valores de interés general necesitados, estos valores también, de ser preservados” (STC 17/1991, do 31 de xaneiro).

Ademais, a competencia exclusiva estatal que nos ocupa, como recorda a posterior STC 122/2014, do 17 de xullo, tamén comporta: “la necesidad de regular el ámbito concreto de esa actividad de protección y, en relación con la misma, aquellos aspectos que le sirven de presupuesto necesario”. Polo tanto, a competencia exclusiva estatal de defensa do patrimonio histórico contra a exportación e a expoliación abrangue tamén a regulación da actividade de protección necesaria para a dita defensa, o que inclúe, polo menos, e conforme o sinalado polo Tribunal Constitucional, as seguintes submaterias:

a) Imposición da obriga de declaración e inventario dos bens de interese cultural (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FX 4).

Agora ben, respecto da competencia para efectuar a declaración formal, como regra xeral trátase dunha competencia autonómica, e só excepcionalmente e en supostos singulares corresponderá ao Estado (como no caso dos artigos 6.b) e 32.3 da Lei 16/1985, do 25 de xuño, do Patrimonio Histórico Español) (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FFXX 10, 8 e 17).

b) Definición xenérica e esencial das notas que determinan que un ben sexa declarado de interese cultural, se ben a ulterior precisión desas notas caracterizadoras pode abordala cada Comunidade Autónoma en virtude da súa competencia xeral en materia de patrimonio histórico (STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 6). Conforme á mesma sentenza (FX 5), as Comunidades Autónomas tamén poden “disponer otras figuras de protección” distintas da categoría de bens de interese cultural, e iso porque, como recorda a posterior STC 143/2017, do 14 de decembro (FX 16):

“(...) la competencia estatal derivada del artículo 149.1.28 CE no se proyecta sobre los bienes que por ser portadores de valores de menor relevancia, no han sido declarados de interés cultural aun cuando sean objeto de otra protección, incluida su catalogación por los planes urbanísticos, como tampoco sobre las obras de menor importancia que deban realizarse sobre los así declarados (...)”.

c) Réxime de intervencións en bens declarados de interese cultural, agás “intervencións mínimas” (STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 8).1

d) Réxime de desprazamento ou remoción de bens inmobles declarados de interese cultural (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FX 14; e STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 9).

e) Segregación de bens de interese cultural (STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 10).

f) Alteración de aliñacións, rasantes e características volumétricas definidoras de bens de interese cultural (STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 11).

g) Prohibición de publicidade e de colocación de cables, antenas e conducións en determinados bens de interese cultural (STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 12).

h) Esixencia de atención axeitada e particular dos bens de interese cultural en instrumentos urbanísticos (pero sen precisar o concreto instrumento) (STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 13).

i) Réxime mínimo de visita pública dos bens de interese cultural. Respectando ese mínimo, as Comunidades Autónomas poden establecer regulación en materia de visita pública deses bens (STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 14).

j) Creación e regulación de rexistros, catálogos ou censos estatais, sen prexuízo da posible existencia de autonómicos (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FX 12; e STC 122/2014, do 17 de xullo, FX 7).

k) Dereito tenteo e retracto a favor do Estado no suposto do artigo 33 da 16/1985, do 25 de xuño, do Patrimonio Histórico Español (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FX 18).

3.- Sobre o alcance da competencia exclusiva estatal en materia de museos, bibliotecas e arquivos de titularidade estatal.

Dos pronunciamentos do Tribunal Constitucional sobre este título competencial procede destacar o seguinte:

a) Cualificación de documentos e ordenación de arquivos como intervencións lexislativas diferentes.

A doutrina do Tribunal Constitucional relativa á diferenciación da intervención lexislativa en materia de cualificación de documentos e de ordenación de arquivos parte da STC 103/1988, do 8 de xuño, e foi reiterada en posteriores sentenzas de entre as que procede traer a colación a STC 136/2013, do 6 de xuño, a teor da cal:

“(...) ha de recordarse que en la STC 103/1988, de 8 de junio, valoramos como intervenciones legislativas diferentes la calificación de documentos y la ordenación de archivos, distinguiendo la competencia para definir e integrar los elementos que componen el patrimonio documental y la competencia sobre los archivos que contienen dichos documentos. Como ya hemos señalado recientemente en las SSTC 14/2013, de 31 de enero, FJ 5, y 38/2013, de 14 de febrero, FJ 4, en cuanto a la primera intervención, las competencias autonómicas sobre patrimonio histórico incluyen la capacidad para definir los elementos integrantes del mismo, y ello aun en el caso de que los documentos de interés para la Comunidad Autónoma se integren en archivos de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma la que puede establecer la definición y los elementos integrantes de su patrimonio documental con independencia de la titularidad de los documentos y del archivo en que se hallen ubicados (STC 103/1988, FJ 3). Por el contrario, si la legislación autonómica contuviera referencias a los archivos de titularidad estatal, en el sentido de llevar a cabo regulaciones reservadas a la competencia legislativa del Estado, se rebasarían los límites competenciales que derivan del artículo 149.1.28 CE y, eventualmente, del Estatuto de Autonomía; mientras que si las disposiciones de la Ley se refieren o pueden entenderse referidas únicamente a los archivos de competencia de la Comunidad Autónoma, no se habría traspasado, evidentemente, ese límite competencial (STC 103/1988, FJ 4).

Esta doctrina, señala la STC 14/2013, FJ 5, «se asienta en la concurrencia de dos significados en la noción constitucional de “archivo”: de un lado, el referido a los fondos documentales, como conjuntos orgánicos de documentos; y, de otro, el que atañe a las entidades o instituciones responsables de la custodia, conservación y tratamiento de tales fondos. Esta distinción, que está plenamente asentada en la legislación, tanto estatal como autonómica... permite que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre patrimonio cultural... puedan otorgar una determinada calificación a fondos documentales de su interés integrados en archivos de titularidad estatal, a los efectos de su protección, pero sin que esa calificación confiera a la Comunidad Autónoma facultades de disposición u ordenación sobre los fondos documentales ni sobre los archivos en que se ubican (...)”.

En atención á anterior doutrina, o Tribunal Constitucional ten declarado a constitucionalidade de normas autonómicas que prevían que fondos situados en arquivos de titularidade estatal se integrasen en sistemas arquivísticos autonómicos, en canto iso implicaba unha cualificación que só engadía unha sobre protección aos ditos fondos, pero sen incidencia na regulación, disposición ou xestión dos fondos documentais nin dos arquivos nos que se situaban, ao quedar excluídos da aplicación das correspondentes normas autonómicas (así, as SSTC 31/2010, do 28 de xuño; 46/2010, do 8 de setembro; 47/2010, do 8 de setembro; 48/2010, do 9 de setembro; ou 14/2013, do 31 de xaneiro). Pola contra, nas SSTC 38/2013, do 14 de febreiro, e 136/2013, do 6 de xuño, o pronunciamento foi de inconstitucionalidade ao non existir nas correspondentes leis autonómicas exclusión expresa da aplicación do réxime previsto en tales leis aos arquivos de titularidade estatal e aos documentos neles recollidos.

b) Alcance da competencia normativa estatal e da competencia autonómica de xestión.

Ao atoparnos ante unha competencia exclusiva estatal, corresponde ao Estado ditar as normas substantivas na materia, tanto de rango legal como regulamentario. No caso de que as Comunidades Autónomas teñan competencias de xestión, poderán estas ditar regulamentos internos de organización dos servizos correspondentes, pero sen dispoñer de facultades normativas de carácter substantivo (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FX 19; STC 31/2010, do 28 de xuño, FX 73, ou STC 66/2013, do 14 de marzo, FX 4).

c) Inexistencia dunha garantía institucional de inalterabilidade. Conforme a STC 20/2013, do 31 de xaneiro: “no es posible considerar que el contenido de todos y cada uno de los museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal se encuentre garantizado constitucionalmente por tratarse, cada uno de ellos, de una de esas instituciones esenciales dentro del orden constitucional cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales”.

Para rematar coa análise das competencias estatais do artigo 149.1.28ª CE procede advertir de que, ao atoparnos ante competencias de carácter exclusivo, as Comunidades Autónomas non poden regular sobre a materia e as submaterias ás que aquelas se estenden e iso tanto se estas se atopan reguladas por norma estatal como se o Estado non regulou aínda sobre elas. A normativa autonómica, polo tanto, non pode estenderse a tales materias e submaterias. Ademais, no eido no que lexitimamente aquela poida operar, haberá de respectar a regulación establecida polo Estado ao abeiro das competencias exclusivas citadas (STC 122/2014, do 17 de xullo, FFXX 3 e 4, en materia de patrimonio histórico, e STC 103/1988, do 8 de xuño, FX 4, en materia de arquivos).

4.- Sobre a competencia estatal do artigo 149.2 CE.

Como se indicou anteriormente, ao abeiro do artigo 149.2 CE o Estado pode ditar normas que persigan a preservación do “patrimonio cultural común” ou para establecer unha regulación que precise de “tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias” (STC 177/2016, do 20 de outubro, con cita de sentenzas previas). Neste caso estamos ante un suposto de concorrencia competencial tal e como recorda a STC 122/2014, do 17 de xullo, a teor da cal:

“(...) el art. 149.2 CE confiere al Estado una competencia concurrente con las Comunidades Autónomas ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social y, además, justifica una intervención normativa estatal que, como es el caso de la Ley 16/1985, de 25 de junio, establezca los tratamientos generales requeridos para la protección del patrimonio histórico español en general, entre los que se cuentan los principios institucionales que reclaman una definición unitaria, todo ello sin perjuicio de que dicha intervención normativa no puede ir más allá de dicho objetivo, puesto que de lo contrario se invadiría la competencia general en la materia que corresponde a las Comunidades Autónomas que la tengan atribuida estatutariamente (...)”

O Tribunal Constitucional ten advertido así de que esta competencia estatal non pode erixirse nun título universal que “le permita al Estado realizar indistintamente las mismas actividades normativas y de ejecución que tiene atribuidas las Comunidades Autónomas en las muy variadas competencias que tienen ese contenido cultural” (STC 109/1996, do 13 de xuño)

Sentado o anterior, como materias que o Tribunal Constitucional ten entendido amparadas neste título competencial poden citarse, por exemplo, a regulación contida na Lei 16/1985, do 25 de xuño, do Patrimonio Histórico Español, sobre rexistros, catálogos ou censos estatais e sobre preferencia no exercicio de dereitos de tenteo e retracto por parte da Administración do Estado (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FFXX 12 e 18, se ben en ambos casos o Tribunal Constitucional tamén invocou o título competencial do artigo 149.1.28ª CE); a prohibición de alleamento de bens mobles que formen parte do Patrimonio Histórico Español pertencentes ás Administracións Públicas (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FX 15); a difusión internacional do coñecemento dos bens integrantes do Patrimonio Histórico-Artístico así como o intercambio respecto deles de información cultural, técnica e científica cos demais Estados e con organismos internacionais (STC 17/1991, do 31 de xaneiro, FX 6), e, especialmente, o título competencial que nos ocupa ten sido invocado en materia de subvencións e axudas económicas (pode citarse neste eido, entre outras, a STC 89/2012, do 7 de maio).

5. Sobre outros límites ao exercicio das competencias autonómicas na materia.

En primeiro lugar, xunto aos límites derivados dos títulos competencias estatais analizados, especificamente conectados coa materia cultural, a existencia de competencias do Estado noutras materias determinadas debe terse presente tamén como límite das competencias autonómicas, o que esixirá a análise de cada caso concreto. Pénsese, por exemplo, nas competencias exclusivas estatais en materia penal e civil e en materia de ordenación de rexistros e instrumentos públicos (ex artigo 149.1.6ª e 8ª CE) ou na competencia estatal en materia de bases do réxime xurídico das Administracións Públicas (citada na STC 17/1991, do 31 de xaneiro) e en materia de procedemento administrativo común do artigo 149.1.18ª CE (sobre a incidencia desta última competencia pode consultarse a recente STC 157/2019, do 28 de novembro). Tamén procede advertir sobre o necesario respecto ás competencias de execución estatais respecto dos bens integrantes do Patrimonio Histórico Español adscritos a servizos públicos xestionados pola Administración do Estado, previstas no artigo 6 da Lei 16/1985, do 25 de xuño, do Patrimonio Histórico Español (como salienta a STC 17/1991, do 31 de xaneiro, no seu FX 8). Cabe apuntar, así mesmo, que tanto esta lei (no seu artigo 2.1) como a máis recente Lei 10/2015, do 26 de maio, para a salvagarda do Patrimonio Cultural Inmaterial (na súa disposición derradeira terceira) invocan o título competencial do artigo 149.1.1ª CE relativo á “regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, o que conecta, como salientou o Consejo de Estado no seu ditame 673/2014, co feito de que os bens culturais se atopan suxeitos a limitacións e cargas que garantan a súa defensa, conservación e enriquecemento, o que leva á súa consideración como unha propiedade suxeita a un réxime especial.

En segundo lugar, debe aludirse aos límites ás competencias autonómicas impostos por razón do territorio. Ha de partirse neste punto do principio segundo o cal o territorio é elemento delimitador dos poderes públicos territoriais no exercicio das competencias que lles corresponden e, máis en concreto, é elemento delimitador das competencias das Comunidades Autónomas na súa relación coas demais Comunidades Autónomas e co Estado (SSTC 44/1984, do 27 de marzo; 180/1992, do 16 de novembro; 118/1996, do 27 de xuño; e 132/1996, do 22 de xullo). Agora ben, este principio non pode ser interpretado “en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional” (SSTC 37/1981, do 16 de novembro, FX 1; 150/1990, do 4 de outubro, FX 5; 126/2002, do 23 de maio, FX 9 a); e 168/2004, do 6 de outubro, FX 4). Polo tanto, as competencias autonómicas que nos ocupan poden, nestes termos, proxectarse fóra do territorio da Comunidade Autónoma correspondente, se ben tal proxección non está exenta de eventuais colisións tanto respecto do exercicio de competencias estatais como doutras Comunidades Autónomas.

Así, por unha banda, respecto da posible colisión con competencias estatais, a proxección internacional da competencia autonómica ten como límite o necesario respecto á competencia exclusiva estatal en materia de relacións internacionais (artigo 149.1.3ª CE2). Xunto ao anterior, tamén ten interese destacar, especialmente en relación co patrimonio subacuático, os límites da proxección da competencia autonómica sobre o mar territorial. Conforme doutrina do Tribunal Constitucional o mar territorial non forma parte do territorio das Comunidades Autónomas. Precisamente por iso “sólo excepcionalmente pueden llegarse a ejercerse competencias autonómicas sobre el mar territorial” (STC 3/2014, do 16 de xaneiro); excepcionalidade que o Tribunal Constitucional limita a tres supostos: 1) que exista un explícito recoñecemento estatutario; 2) que derive da natureza da competencia tal como resulta da interpretación do bloque da constitucionalidade (así, por exemplo, no caso da acuicultura: STC 103/1989, do 8 de xuño; da ordenación do sector pesqueiro: STC 158/1986, do 11 de decembro; ou do marisqueo: STC 9/2001, do 18 de xaneiro); ou 3) que resulte imprescindible para o exercicio da competencia da que a Comunidade Autónoma é titular (STC 3/2014, do 16 de xaneiro, FX 3). Agora ben, en todo caso, é necesario que o exercicio da competencia autonómica sobre o mar territorial en tales supostos excepcionais poida articularse con outras competencias estatais sectoriais que se proxecten tamén sobre o mesmo ámbito a través de fórmulas de cooperación, pois en caso de que estas fórmulas resultasen insuficientes prevalecerían as competencias exclusivas do Estado .

E, para rematar cos límites, debemos referirnos aos derivados da posible colisión coas competencias doutras Comunidades Autónomas. Tal colisión pode xurdir, por exemplo, nos supostos nos que diferentes Comunidades Autónomas actúen lexitimamente no exercicio da súa respectiva competencia en materia de protección do patrimonio cultural en relación cuns mesmos bens situados no territorio dunha delas. Este foi precisamente o suposto analizado na STC 6/2012, do 18 de xaneiro, na que o Tribunal Constitucional, unha vez descartada a solución do conflito pola vía de instrumentos de cooperación entre as Comunidades Autónomas implicadas, deu prevalencia ao criterio estritamente territorial para solucionar o conflito competencial suscitado.

Pois ben, no contexto competencial exposto, como normas legais de interese ditadas ao abeiro dos títulos competenciais analizados procede salientar en especial, no ámbito estatal, as xa citadas Lei 16/1985, do 25 de xuño, do Patrimonio Histórico Español, e Lei 10/2015, do 26 de maio, para a salvagarda do Patrimonio Cultural Inmaterial, así como a Lei 23/1982, do 16 de xuño, reguladora do Patrimonio Nacional, a Lei 10/2007, do 22 de xuño, da lectura, do libro e das bibliotecas, e a Lei 23/2011, do 29 de xullo, de depósito legal.

E, no que atinxe ao ámbito autonómico galego, recóllense neste apartado da presente obra os seguintes textos legais:

-Lei 3/1983, do 15 de xuño, de normalización lingüística (en canto normativa específica relativa á lingua, que constitúe un elemento integrante do patrimonio cultural inmaterial conforme o artigo 9 da Lei 5/2016, do 4 de maio, do patrimonio cultural de Galicia).

- Lei 17/2006, do 27 de decembro, do libro e da lectura de Galicia.

- Lei 5/2012, do 15 de xuño, de bibliotecas de Galicia.

- Lei 1/2014, do 24 de marzo, para o aproveitamento da lingua portuguesa e vínculos coa lusofonía.

- Lei 7/2014, do 26 de setembro, de arquivos e documentos de Galicia.

- Lei 5/2016, do 4 de maio, do patrimonio cultural de Galicia.

- Lei 7/2021, do 17 de febreiro, de museos e outros centros museísticos de Galicia.

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