D) Agricultura, gandería e montes. Estudo preliminar

D) AGRICULTURA, GANDERÍA E MONTES

Estudo preliminar.

Isabel Torralba Mena

1.- Agricultura e gandería.

A CE reserva ao Estado en exclusiva, de acordo co artigo 149.1.13ª, a competencia en materia de “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. Por outro lado, establece no seu artigo 148.1.7ª que as Comunidades Autónomas poden asumir competencias en materia de “agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía”. Esta “ordenación xeral da economía” mencionada no artigo 148.1.7ª CE se identifica coa competencia prevista no artigo 149.1.13ª CE, aludida; ordenación que se proxecta sobre os diferentes sectores económicos (STC 31/2010, do 28 de xuño, FX 841), entre os que se encontra o sector agropecuario. En consonancia cos preceptos constitucionais citados, o artigo 30 do EAG determina o seguinte:

“Uno. De acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma gallega, en los términos de lo dispuesto en los artículos treinta y ocho, ciento treinta y uno y ciento cuarenta y nueve, uno, once y trece, de la Constitución la competencia exclusiva de las siguientes materias:

Uno. Fomento y planificación de la actividad económica en Galicia.

Tres. Agricultura y ganadería.

Cuatro. (...). Denominaciones de origen en colaboración con el Estado”.

Este marco competencial completouse cos Reais Decretos de traspaso en materia de agricultura e os correspondentes Decretos autonómicos asumindo as funcións e servizos traspasados2.

Sobre a relación da competencia estatal exclusiva do artigo 149.1.13ª CE e as competencias autonómicas en materia de agricultura e gandería, o Tribunal Constitucional afirmou (STC 142/2016, do 21 de xullo, FX 33):

“(...) En el sector agropecuario, como en cualquier otro sector económico, “corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional … quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal. (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8, con cita de la STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 3)” [STC 6/2014, de 7 de junio, FJ 5 a)] (...)”4.

No que respecta ao alcance do título competencial estatal do artigo 149.1.13ª CE, este título competencial ampara tanto a fixación polo Estado das liñas directrices e os criterios globais de ordenación dun sector concreto como a previsión de accións ou medidas singulares que sexan necesarias para alcanzar os fins propostos dentro da ordenación de cada sector (STC 142/2016, do 21 de xullo, FX 35). O Tribunal Constitucional recoñece ao Estado a posibilidade de reter “ciertas capacidades en aquellos aspectos sectoriales de la economía que pudieran ser objeto de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas pero que deben acomodarse a las directrices generales mediante las que aquél fija las bases de la planificación económica y coordina la misma”; agora ben, subliña que “dichas facultades de supervisión no pueden suponer en ningún caso que se desfigure un reparto constitucional y estatutario de competencias”, motivo polo que advirte da necesidade de realizar unha lectura restritiva do artigo 1491.13ª CE coa finalidade de evitar limitar en exceso ou incluso baleirar as competencias sectoriais autonómicas. Así o Tribunal Constitucional conclúe que para que unha medida económica poida ter cabida no título competencial do artigo 149.1.13ª CE “es preciso que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general’”6. O Tribunal, desenvolvendo esta doutrina sobre o alcance do título competencial sobre as “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, precisou:

- Que “debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose, en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal” (STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4)”7.

- En relación coa reserva de funcións executivas ao Estado e sobre o uso da suprate­rritorialidade como criterio determinante da atribución de competencias ao Estado: “El art. 149.1.13 CE puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma” (STC 85/2015, do 30 de abril, FX 4)8.

É preciso ter en conta que sobre a materia de agricultura e gandería poden concorrer, ademais do título do artigo 149.1.13ª CE, outros títulos competenciais estatais previstos no artigo 149.1 CE. Isto sucede en particular cos títulos competenciais que atribúen ao Estado a competencia exclusiva en materia de “bases y coordinación general de la sanidad” (artigo 149.1.16ª CE)9 así como en materia de “legislación básica sobre protección del medio ambiente” (149.1.23ª CE). En exercicio de ambos títulos competenciais ditou o Estado a Lei 43/2002, do 20 de novembro, de sanidade vexetal. Tamén inciden ambos títulos competenciais sobre a materia de explotacións de gando porcino, como analizou o Tribunal Constitucional na súa sentencia 207/2011, do 20 de decembro10.

Por outra parte, ademais destes dous títulos competenciais e do título do 149.1.13ª CE, podemos distinguir outros títulos dos previstos no artigo 149.1 CE incidindo sobre a materia de protección e benestar dos animais (materia que incide en certos aspectos sobre a de gandería). Esta materia é un “ámbito de concurrencia competencial de títulos habilitantes diferen­tes”, polo que se ve afectada por unha pluralidade de competencias estatais, mencionando o Tribunal Constitucional ao efecto as seguintes: “arts. 149.1.6, 149.1.8, 149.1.13, 149.1.15, 149.1.16, 149.1.18, 149.1.23 y 149.1.29 CE”, dado o carácter transversal da política de protección animal11.

Finalmente, é preciso pechar esta breve referencia ao marco constitucional de distribución de competencias en materia de agricultura e gandería mencionando a Resolución do 1 de febreiro de 2022, da Dirección Xeral de Relacións Institucionais e Parlamentarias, pola que se ordenou a publicación do Acordo da Comisión Bilateral de Cooperación Administración Xeral do Estado-Comunidade Autónoma. No dito acordo exponse os termos nos que se resolve por vía interpretativa a controversia competencial do Estado e a Comunidade Autónoma galega en relación cos artigos 8, 13, 14, 19, 20, 21, 27, 28, 30, 83-109, 118, 119, 120, 121 e 129-132 da Lei 11/2021, de 14 de maio, de recuperación da terra agraria de Galicia12.

2.- Breve referencia á Política Agraria Común.

Dada a incidencia do Dereito comunitario sobre esta materia é indispensable ter en conta que, de acordo co Tratado de Funcionamento da Unión Europea (en diante, TFUE), a política de agricultura e pesca é unha política común dos países membros da Unión Europea (artigos 4 e 38 TFUE). Esta política, que se configura como unha política compartida no artigo 4 TFUE, regúlase no título III da parte terceira, dedicada ás políticas e accións internas da Unión, baixo a rúbrica “agricultura y pesca”(artigos 38 a 44). Como precisa o artigo 38, o mercado interior abarcará a agricultura, a pesca e o comercio dos produtos agrícolas; produtos nos que se en­globan os produtos da terra, da gandería e da pesca así como os produtos de primeira transformación directamente relacionados con aqueles. Deste xeito as referencias á Política Agraria Común comprenden ademais da agricultura, á pesca e a gandería.

De acordo co artigo 39.1 do TFUE, “los objetivos de la política agrícola común serán:

a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;

b) garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura;

c) estabilizar los mercados;

d) garantizar la seguridad de los abastecimientos;

e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables”.

A Política Agraria Común finánciase a través de dous fondos englobados no orzamento da Unión Europea: o Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), que ofrece axudas directas e financia medidas de mercado; e o Fondo Europeo Agrícola de Desenvolvemento Rural (FEADER), que financia o desenvolvemento rural13.

3.- Montes e montes veciñais en mano común.

A CE reserva ao Estado a competencia exclusiva en materia de “legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias” (149.1.23ª). Así mesmo establece que as Comunidades Autónomas poden asumir competencias en materia de “los montes y aprovechamientos forestales” (148.1.8ª CE). En consonancia con esta distribución competencial, o artigo 27.10 do EAG atribúe á Comunidade Autónoma galega a competencia exclusiva na materia: “Montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución.”

O título competencial estatal do artigo 149.1.23ª in fine da CE en materia de lexislación básica sobre montes e aproveitamentos forestais é un título que “integra una vertiente de protección del medio ambiente” (STC 97/2013, do 23 de abril, FX 314). Pode colisionar, e de feito colisiona, con outros títulos distintos dos específicos (“en materias como la ordenación del territorio, el urbanismo, el medio ambiente y la ordenación de los recursos forestales existen profundas interacciones” - STC 49/2013, do 28 de febreiro, FX 5). Nese caso, “para determinar cuál es la materia y, por tanto, el título competencial de referencia es necesario atender tanto a la finalidad como al contenido de la norma o, dicho de otra forma, a las técnicas legislativas utilizadas para alcanzar dicha finalidad (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 4)”15. O propio Tribunal recoñeceu que a tarefa de deslindar as distintas materias, de acordo coa finalidade predominante da norma, aos efectos de delimitar os distintos títulos competenciais aplicables presenta, en ocasións, elevadas proporcións de convención e artificio (STC 97/2013, do 23 de abril, FX 3, e STC 49/2013, do 28 de febreiro, FX 12).

Sobre o alcance da competencia estatal en materia de lexislación básica sobre montes e aproveitamentos forestais, o Tribunal Constitucional determinou que a competencia estatal do artigo 149.1.23ª, in fine, da CE analizada permite ao Estado establecer técnicas de coordinación cando sexa necesario cohonestar o exercicio de varias competencias concorrentes sobre o mesmo espazo físico, como pode suceder en materia de montes, augas, costas, estradas e ferrocarril (STC 49/2013, do 28 de febreiro, FX 9):

“(...) Una de estas técnicas es la denominada “técnica del informe favorable” en términos de la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 4 D b a´), mediante la cual, el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas las diferentes administraciones se articula en un único procedimiento en el que el órgano que formalmente tiene atribuida la competencia se encuentra vinculado por el informe de otras Administraciones, aunque, claro está, el condicionamiento de las competencias ajenas solo será legítimo cuando el ejercicio de las propias se mantenga dentro de sus límites. Aunque esta técnica solo es una de las posibles, lo cierto es que ha sido aceptada por este Tribunal en distintas ocasiones, en tanto responde a una regla de racionalización que evita seguir procedimientos separados cuando se trata de armonizar competencias estatales y autonómicas [entre otras, las SSTC 149/1991, de 4 de julio, FFJJ 4 D .b a’) y 7 A c); 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30; y 151/2003, de 17 de julio, FFJJ 4 y 5 b)](...)”.

Neste mesmo sentido, o Tribunal Constitucional determinou que unha previsión estatal dirixida a procurar a colaboración e cooperación interadministrativa no exercicio das respectivas competencias forma parte da lexislación básica, ao ser o principio de colaboración consubstancial ao Estado autonómico e sen que corresponda ao Tribunal determinar nin suxerir cales deben ser as técnicas e instrumentos precisos para dar curso a esa necesaria colaboración entre o Estado e as Comunidades Autónomas (STC 49/2013, do 28 de febreiro, FX 7). Por outra parte, a esixencia de que nas operacións de extinción exista un mando único e un director técnico con formación específica, non excede o ámbito do básico, pois pertence a esa regulación común mínima que o Estado considera necesaria (STC 49/2013, do 28 de febreiro, FX 12).

Finalmente, no que respecta aos montes veciñais en man común, o artigo 27.11 do EAG atribúe á Comunidade Autónoma galega a competencia exclusiva na materia “régimen jurídico de los montes vecinales en mano común”. Os montes veciñais en man común son unha institución propia do Dereito Civil de Galicia, se ben o EAG opta por referirse expresamente a eles nun título competencial específico. O Tribunal Constitucional, ao analizar os títulos competenciais que inciden na competencia autonómica sobre os montes veciñais en man común, parte da “especial ligazón histórica de los montes vecinales en mano común con Galicia [que] se ha traducido en la asunción de la competencia exclusiva sobre los mismos por la Comunidad Autónoma, plasmada en el art. 27.11 de su Estatuto de Autonomía” (STC 127/1999, do 1 de xullo, FX 4). Agora ben, o feito de que o título competencial do artigo 27.11 EAG se refira expresamente a eles non impide, ao xuízo do Tribunal, “considerar también los montes vecinales en mano común como una institución propia del Derecho civil de Galicia y, por tanto, su incardinación en la materia “conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil gallego” (art. 27.4 del Estatuto de Autonomía), pues así lo acredita su presencia en las distintas Compilaciones del Derecho civil en Galicia y en la vigente Ley 4/1995, de 24 de mayo, de Derecho Civil de Galicia, que en su art. 14 define esta tradicional forma de propiedad de tierras en común, sin perjuicio de remitir su regulación a su legislación específica”. En consecuencia, entende que a Lei autonómica 13/1989, do 10 de outubro, de montes veciñais en mano común, “constituye una manifestación de modificación y desarrollo del Derecho civil especial de Galicia, que hace posible su crecimiento, reconociendo, de este modo, “no sólo la historicidad y la actual vigencia, sino también la vitalidad hacia el futuro” de la institución (STC 88/1993, fundamento jurídico 3º), por más que en esta materia competencial el Estatuto de Autonomía de Galicia haya desgajado, como título competencial específico, la relativa a montes vecinales en mano común” (STC 127/1999, do 1 de xullo, FX 4)16.

Os montes veciñais en man común regúlanse na Lei 13/1989, do 10 de outubro, mais tamén na Lei 2/2006, de 14 de xuño, de dereito civil de Galicia, que lles dedica o capítulo I (Dos montes veciñais en man común) dentro do título VI relativo aos dereitos reais (artigos 56 a 64).

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